近几年，房价的上涨与老百姓住房需求的上涨可谓是“并肩而行”。对于对住房无限渴望的老百姓而言，高涨的房价也只能使他们望而却步。在这种局面下，如何加大保障性住房的建设力度就显得尤为重要。最近，针对我国城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套的现状，国务院出台调控新政——《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。围绕这一新政，业内外人士议论纷纷，关于经济适用房等保障性住房政策再次成为社会的焦点。

    为加强公众对我国保障性住房政策的探索之路的了解，认识经济适用房的发展现状，探求其未来的新出路，结合国务院出台的新政，本刊记者特别采访了北京大学房地产研究所所长陈国强。

“南辕北辙”的初衷

   【城市开发】：经济适用房是在什么背景下出台的？

    【陈国强】：1998年，国务院出台《关于进一步深化城市住房制度改革，加快住房建设的通知》，即23号文件，文件核心内容就是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。在这样的背景下，经济适用房出台，除了解决中低收入家庭的住房问题以外，还承担了扩大内需、拉动经济增长的重要职能。当时有相关调查公布，70%-80%的家庭需要购买经济适用房解决住房问题。

    【城市开发】：经济适用房在实践中都存在哪些问题？

    【陈国强】：经济适用房的基本原则是“经济”和“适用”二者的结合体，是国家住房保障政策的主要内容，而在具体的实施过程中却产生了诸多的偏颇。从总体上来看，经济适用房在实践中的弊端就是不能有效供给中低收入家庭，还导致严重的社会不公。具体来讲，经济适用房出现了出让环节腐败、建筑规划不合理、房屋建筑质量不高，社区配套设施不全，周围交通不便，购买人多为富裕家庭等现状，以及后续的经济适用房高出租率、上市交易等不合理现象。

    【城市开发】：主要是什么因素制约着经济适用房政策的效果发挥？

    【陈国强】：经济适用房职能的偏离暴露了住房保障体制存在的一些问题。政府制定政策的初衷不容质疑，但在具体政策上，却存在着诸多漏洞，比如对购买人群的界定不清晰，规划建设不规范，不能有效地实施监管措施等，再加上从规划、建设到监管等各政府部门的政策不协调，不一致，致使政策存在很多灰色地带。另外，经济适用房的供应量也远远不足，现在经济适用房的供应还不足住房供应总量的10%，距离1998年的70%—80%还有很大的差距，远远满足不了中低收入人群的住房需求。

分层保障的探索

    【城市开发】：针对以上现状，政府在经济适用房制度的做了哪些完善和探索？

    【陈国强】：国务院参事任玉岭先生曾经在率领调研组赴各地调查后提出一个建议，建议在住房供应中，将总量的70%作为社会保障用地，其中七成供给经济适用房，三成建廉租房。他试图使政策向23号文件回归的建议立即在地产界引起了轩然大波，房地产老总和一些“市场”派学者更是猛烈抨击。相关人称，扩大保障用地规模的方向没错，但企图一步到位的激进政策有些用力过猛。这之后，在2007年的政协会议上，民革中央提出《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》，该建议后被列为政协“一号提案”。其突出的新意是，住房问题需要有步骤地逐步解决，当前应首先满足“贫困家庭居住的基本需要”，并主张由政府充当“开发商”角色，包揽保障性住房的规划、建造和管理，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。这样将有利于集约利用土地，有利于城市的统一规划，有利于为公共住房提供配套齐全的环境。

    在这样的背景下，经济适用房的职能被重新定位，两限房、新诞生的限价房和刚起步的廉租房等住房保障模式成为经济适用房的多元演变。从原来的依靠经济适用房单一模式解决中低收入家庭住房问题到现在实践住房多层次住房保障，成为新政府在住房保障制度的探索。至此，廉租房供给低收入以下阶层，低收入阶层购买经济适用房，中低收入阶层购买限价房的新模式开始逐步形成。

    【城市开发】：这种多元化住房保障模式虽然可以分别满足不同层次家庭的住房需求，但却存在着管理更加复杂的弊端，您怎样看待这种模式？未来的住房保障模式怎样？

    【陈国强】：但前段时间出差去上海，了解到上海的住房保障政策，他们最初对经济适用房很冷淡，后来在中央政策的号召下，也出台了有待考证的建设规划，后来，政策的实施很不乐观，这主要跟上海的房地产市场发展情况有关。对多元化住房保障模式的贯彻实施也要求不同城市不同对待。不能否认，多元化模式确实必然会增加政府的管理难度，也可能会衍生出很多新的问题。但就目前的现状来看，多层保障模式是针对我国保障性住房问题的新策略，有利于逐步解决中低收入家庭的住房问题。以后随着房地产市场的不断成熟，未来的住房模式必然会朝着简约化的方向发展过渡。

制度缺失的弥补

    【城市开发】：对国务院的调控新政，大家议论纷纷，您有怎样的看法？

    【陈国强】：国务院新出台的政策，意义重大。这是政府继1998年住房改革以来，第一次将中低收入家庭的住房问题作为一项制度贯彻执行，是我国住房保障制度的一个转折，是政府第一次将解决中低收入家庭住房作为一个公共职能，弥补了过去十年来制度的缺失。

    【城市开发】：能简单解释一下新政的重要变化吗？

    【陈国强】：国务院的新政，首先规范了经济适用房的购买对象，由原来的供给中低收入家庭缩小为低收入家庭，其次，确定了经济适用房的住房标准，要求建筑面积控制在60平方米左右，最后，严格了经济适用房的上市交易。规定购买经济适用房者享有有限产权，购买5年内不得上市，5年后上市政府优先回购。

    【城市开发】：这是否预示着经济适用房的新局面即将到来？

    【陈国强】：新政的出台，需要全面看待。中央虽然已经拟定了大方向和高要求，具体政策会在各地怎样落实，还有待观察。首先，不同城市对此政策的贯彻也要视市场发育、观念不同等具体情况具体对待。比如北京二手房发育不完善，当地二手房不能发挥的功能要考虑进去。再次，大政策出台，还需要等待各部门即将出台的配套细则，比如，建设部将会同民政部制定《城市低收入家庭资格认定办法》、《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》和《经济适用住房管理办法》等。央行会同建设部、财政部制定对廉租房和经济适用房建设的金融支持办法，根据各地廉租房与经济适用住房建设情况。国家税务总局会同财政部落实制定廉租房建设、经济适用房建设和租赁的税收支持政策等。最后，各地方政府对政策的对待不容乐观，是保障住房制度落实的关键。

监管体制的长路

    【城市开发】：刚才您提到地方政府的政策落实问题，能结合以前的情况，分析一下，此项政策是否能避免过去地方政府与中央政策背离的情况？

    【陈国强】：在经济适用房政策的落实上，过去确实存在着地方利益与政策的冲突。主要是一些地方政府利益观和政绩观错位。按照政策，用于经济适用房建设的土地，政府将减免土地出让金，并给予配套建设等一系列优惠政策。由于商品房建设的土地收益远大于经济适用房用地，许多地方在“经营城市”的利益驱动下更希望高价拍卖土地，从而人为缩减了经济适用房计划。另外，地方还出现了经济适用房为开发商控制的现象，导致经济适用房出现为富人购买，建筑户型不合理等。新政的出台，在一定程度上会缓解这些现象的发生。比如，国务院文件规定，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，关于保障性住房的有关工作情况，有了很多量化的指标，且纳入对城市人民政府的政绩考核之中。并要求地方政府每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。

    【城市开发】：完善经济适用房政策，还需从哪些方面着力？

    【陈国强】：要确保经济适用房政策有效落实，关键还在政府的监管体制。以前曾经出现过这样的情况，当政府和媒体开始关注某个城市的时候，该城市在保障性住房的举措上力度就很大，一旦政府的注意力转移，计划就会停滞。期望在这次新政的背景下，政府会对住房保障政策引起高度重视。另外，住房保障体制还需要在实践中进行新的探索和创新。比如，相关人员提出以香港模式为借鉴，新建一个公共房屋专门机构，使其既能独立于地方利益的纠葛又能拥有必要的权威性，建立经营性的住房保障体系，在资金方面，实行“以房养房”的营运模式。这种模式或许会成为未来中国房地产市场成熟后的住房保障制度的新借鉴。

    改革和完善我国经济适用房政策，不可能一蹴而就，必然是一个漫长、曲折的过程。从制度经济学的视角来看，任何一项制度都必须随着实际情况的变化而发展和自我调整，否则这项制度必将失去生命力。我们提供经验教训，为改革和完善现行经济适用房政策打下基础。

    资料出处：《城市开发》杂志（综合版）2007年第九期  记者 张慧茹