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关于切实发展幼儿教育，解决“入园难”、“入园贵”
(2007-03-12 01:49:10)提案事由：
幼儿教育是人生最重要的基础教育。一个人的行为习惯、认知性格、人格特征等，在幼儿阶段已开始形成。因此，幼儿教育是为生命奠基的事业。
近年来，我国的幼儿教育有所发展。幼儿园园数、在园幼儿数及幼儿园园长和教师数均有增加。2005年全国共有幼儿园12.44万所，比上年增加0.65万所，在园幼儿（包括学前班）2179.03万人，比上年增加89.63万人。幼儿园园长和教师共83.61万人，比上年增加7.65万人。
幼教事业作为我国学制的一个独立阶段，发展还相对落后，在9个人口大国中位于墨西哥和巴西之后，3-6岁儿童的入园率分别低于墨西哥和巴西39%和18%。目前又面临教师体制不健全、投入不足、管理混乱、发展不均衡等多重困难，成为我国学制中发展速度最慢，最不受重视和关注的环节，不能与其他教育阶段协调发展。
目前，我国幼儿教育面临的问题有主要有以下几个方面：
1、幼儿园收费管理严重失控
由于各级政府停止或减少对幼儿教育的投入，幼儿园经费严重不足，幼儿教育资源严重不均衡；加之受将幼儿园推向市场的观念误导，人们以各种名义提高幼儿园收费，使幼儿教育收费管理基本处于失控状态。
提高收费的理由多种多样，一是以课题、实验的名义增加收费。一些所谓的课题，多以“创新教育”、“创新能力培养”等为名，收取上万元的管理费用。二是公办园为维持自己的办园水平和教育质量，被迫想方设法提高收费。一些地方政府和教育部门利用公办园长期积累的资源优势，靠办实验班或其他方式向家长收取高额赞助费，每生少则三五千，多则三五万，有些地方政府还参与收费分成。三是有些民办园在各地搞连锁经营，推广自己的所谓特色课程和教材，收取高额加盟费。四是大量公办性质的幼儿园，如企事业单位办园、农村乡镇和村办幼儿园，由于体制的转换，归属不清，投入不足，在靠正常收费不能维持正常运转时，不得不违心地靠举办各种外语、艺术、提前读写等所谓“实验班”增加收费。五是为了追求经济利益，一些城镇公办或民办幼儿园进行豪华装修，藉此提高收费标准，收取高额赞助费。另一些民办园为争生源竞相压低收费，克扣幼儿伙食，大量低薪聘用不合格的教师，完全忽视了幼儿教育的公益性及不以营利为目的的原则。还有大量未经审批的非法办园或临时托管点等，办园条件极差，收费无章可循。
造成幼儿园收费混乱的原因主要有：一是政府对幼儿教育的投入太少，国际上早期教育经费占公共教育总经费的比例巴西为5.1%,墨西哥为8.9％,泰国为16.4%，我国幼儿教育经费多年来一直仅占教育经费总数的1.2-1.3%，年生均经费仅有200余元，这些有限经费的70%又用于极少数的示范幼儿园，甚至用于超标准豪华装修，农村及城镇普通幼儿园长期享受不到政府经费资助，幼儿教育资源分布极度不均衡。二是受市场化观念影响，政府过度强调幼儿教育的非义务性，社会上各种组织利用了幼儿园体制不明晰的困难，趁机向幼儿园推销实验教材、收费设立实验基地、收取加盟费等等。三是关于幼儿园收费的相关政策不明确。国家发改委、教育部、劳动和社会保障部下发的《关于印发<民办教育收费管理暂行办法>的通知》，没有对民办教育体系中面最广、量最大的民办幼儿园的收费管理问题制定相应的管理措施，只是简单地把幼儿园纳入非学历教育，等同于社会上的非正规培训，收费只向物价部门备案，教育部门无法对其进行有效监管，这无疑加剧了对民办园的管理难度。四是在幼儿园管理中存在多头收费，尤其是民办幼儿园在教育部门登记后，还需要在民政、工商、残联、卫生防疫等多个部门办理相关手续，缴纳相关费用。
2、应试教育冲击正常教学，课程与教学秩序混乱
近几年，应试教育对幼儿园的影响日渐严重，尤其是一些所谓的重点改制小学实行一年级入学考试，在社会上引起很大反响，直接干扰幼儿园的正常教育活动和游戏，使得很多幼儿园课程安排混乱。虽然公办幼儿园有健全的教研制度，能保证教师的进修和继续教育，教育观念和实践都能遵循《纲要》的要求，为儿童创设丰富的教育环境；但由于很多地方政府不再举办幼儿园，公办园数量越来越少；问题最突出的民办园便失去了制约。一些投资多，规模大的民办幼儿园为吸引生源，不按《纲要》规定安排教育教学活动，大都采用商业模式迎合应试的需要，开设所谓的实验、双语、艺术等课程，展开强大的宣传攻势。幼儿园课程安排混乱。很多幼儿园收费高，但通常没有固定的教研制度，教师缺乏培训和继续教育，教师待遇低，流动性大。这一做法不仅误导了家长，也极大冲击了幼儿教育的科学理念，干扰了公办园正常的教育教学工作和办园方向，造成社会上对幼儿教育的误解。
3、农村幼儿教育发展落后于社会发展
农村幼教事业始终是整个幼教事业发展的重点和难点,目前全国3-6岁学前三年的儿童有近6000万人，2005年只有2179万人入园就读，还有60%以上的幼儿没有入园，其中主要是农村幼儿没有入园就读。
农村幼儿园在园人数连续8年下降。全国农村幼儿园在园人数从1996年开始持续下降，2004年开始回升，但到2005年仍低于“七五”末水平（1990年）。2005年与2000年相比，农村幼儿园数量从9.3万所减少到6.02万所，减少了35%；在园人数减少146万，减少了12.5%。农村学前班从2000年的28.53万个减少到2005年的22.85万个，减少了19.9%。至2005年农村幼儿学前三年的入园率连续多年低于30%（1995年为33.6%），与城镇幼教事业发展差异显著。
农村幼儿教师严重缺乏，流动性大，待遇无保障。2005年农村幼儿园师生比为1：36.1，远远超出国家已有文件规定的全日制幼儿园1：7-8的师生比，农村幼儿园师生比过低的状况多年来没有得到缓解，幼儿教师的工作负担过重，幼儿教师质量不高，2004年农村70%的幼儿教师无职称，2005年这一比例上升为71.94%。缺乏基本生活保障使得农村幼儿教师流动性大，大多是未经过任何专业培训的临时代课人员，且年年换新人。
4、企业办园面临严重困境
1995年，原国家经贸委、教委、劳动部、财政部、卫生部《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》，因为对幼儿园没有明确的规定，企业在执行时就把幼儿园等同于托儿所、食堂、车队等后勤服务，推向了市场。从90年代中期开始，企业办园开始分离、撤并，到2004年十年间，全国企业办幼儿园从1993年的2.8万所，减少到2004年的0.82万所，仍然保留的则面临严重困难。企业办幼儿园分离的相关政策不明确，企业办园归属不清。农垦等系统所办幼儿园被强行分离、拍卖后，不仅教育质量严重下降，当地幼教事业全面滑坡，也影响到企业职工的积极性和社会稳定。更为急迫的是，教师的身份、待遇无从保障。
5、各级教育行政部门幼教管理力量严重不足
近些年民办幼儿园数量激增，新问题不断出现，教育部门的管理任务和责任成倍增加，但目前的管理力量却非常薄弱。全国31个省（自治区、直辖市）除北京和天津还保留专门的学前教育管理机构外，其他29个省（自治区、直辖市）陆续在机构改革中撤并了学前教育专门管理机构，只设一名专职或兼职管理干部，市（地）县级幼教管理力量更为薄弱，且绝大多数的管理干部身兼数职，常常无力顾及幼教，难以履行基本的管理职能，对大量存在的非法办园，监管不力。
6、幼儿园存在严重的安全隐患
近期连续发生在幼儿园的严重安全事故十分令人痛心，给受害幼儿家庭造成了不可弥补的损失。调查表明，已发生的安全事故只是幼儿园大量存在的安全隐患的冰山一角，主要原因是：大量未经批准的非法办园或临时托管点，存在严重的安全隐患。近几年，各地出现的严重安全事故都发生在这样的“黑园”。大多数民办园或归属关系不清的幼儿园虽经审批在册，但资质较低，起码的安全设施都难以保障。这类幼儿园在城市边缘、县镇和农村比比皆是，遍地开花。国家相关的法律法规对幼儿园的安全虽有明确而详细的规定和要求，但是因为管理力量的不足，贯彻执行环节非常薄弱。从政府管理的角度，也存在着职责不清，多头管理，违规审批，“批”“管”分离的现象。一些地方工商、民政等有关部门越权对民办幼儿园进行审批，向民办幼儿园收取审批、年检、税收等费用，大量的民办幼儿园普遍存在准入标准过低、审查不严等“先天不足”问题，加大了管理的难度。教育部门难以协调解决，造成安全隐患增多，对它们的查处取缔更是管理上的难点。
7、幼儿教职工编制和职称评定工作滞后
幼儿教育存在公办园缺编严重、幼儿教师编制标准混乱等问题。由于各级政府在承担幼儿教育责任上认识不一，直接影响着政府对幼儿教育事业的财政投入，各地长期未对幼儿教职工进行核编，与编制相关的职级晋升、专业化建设及队伍稳定等问题长期积累。2005年全国54.5%的幼儿教师没有职称，导致幼儿教师队伍优秀人才进不来，留不住。
本案建议：
1、建立适合国情的幼儿教育发展与管理新体制并以立法的形式加以保障。目前幼教事业的发展和管理，需要从科学发展观的高度来统筹规划幼儿教育的改革和发展，进一步确立幼教在整个教育事业发展中的地位和作用，认真研究落实贯彻国办发13号文件，出台相关措施和政策的配套文件，解决当前制约幼教事业发展中的编制、体制、投入等至关重要的问题，建立适合国情的幼儿教育发展与管理新体制并以立法的形式加以保障。
2、加大幼儿教育投入。并非全部要政府包下来，而是要明确市场经济体制下政府公共服务体系中幼儿教育的地位，明确政府在幼儿教育方面应承担的责任，将幼儿教育纳入当地教育发展的统一规划与管理之中，落实人力、物力、财力，制定配套政策，通过政府行为和有效的管理引导幼教事业的健康、快速发展。
3、设立“幼儿教育发展专项经费”，用以推动和引导幼儿教育的发展。鉴于全国3－6岁学前三年的儿童有近6000万人，目前幼儿园有11.7万所，幼儿教育量大面广，涉及千家万户。希望中央财政设立“扶持幼儿教育专项经费”，以促进幼儿教育事业的改革，加强幼儿教育的宏观调控。
4、设立农村幼教发展专项经费。积极采取措施发展农村幼教事业是当务之急，尤其是农村出现越来越多的流动或留守儿童，解决他们入园问题对农村经济发展，对稳定农村家庭与社会，建设新农村都有十分重要的意义。政府对农村幼儿教育是否重视是农村幼儿教育能否发展的关键。
5、在政策方面，需要进一步规范和指导幼儿园的教育教学活动，纠正和应试教育向幼儿园渗透，解决“小学化”课程与教学秩序混乱问题。尽快出台企业分离办园的补充文件，制定切实可行的措施，减少国有教育资产的流失，给企业办园以一定的支持和活力。尽快研究出台幼儿园教职工编制标准并开展核编工作是确保幼儿教育事业健康发展的一项极为重要、极为迫切的基础工作，将制定幼儿园教职工编制标准工作尽快列入近期工作计划，研究出台幼儿园教职工编制标准。尽快下发《幼儿园收费管理办法》，规范幼儿园的收费，纠正一些民办幼儿园无节制高收费或压低收费，低水平竞争，以及乱办班、乱收费的现象。争取出台推动农村和贫困地区幼教事业发展的文件，确立适合中国国情的农村幼儿教育体制，即以乡、村举办公办幼儿园为主体，以民办园为补充，公办与民办相结合的办园体制。
6、在教育立法方面，需要进一步明确幼儿教育的地位、各级政府和有关部门的责任、幼儿园的审批和管理、园长、教职工资格以及幼儿园安全、卫生保健等各方面的规范是建立幼儿教育管理新体制坚实基础。要研究制定《民办幼儿园管理办法》，解决目前民办教育体系中数量最大，问题最多的民办幼儿园的管理问题，从法规和管理制度上消除幼儿园的安全隐患。要着手修改《幼儿园管理条例》的工作，加强政府在幼儿教育上的公共服务与管理能力建设。要启动《中华人民共和国幼儿教育法》的立法工作。
此外，中央政府应该对学前教育给予重视。自1987年以国务院名义召开了全国幼教工作会议后，19年来没有召开全国性幼教工作会议，若果能确立新的幼儿教育管理体制，有必要由国务院召开一次全国幼教工作会议，以推动各项新政策的贯彻落实。
希望通过一系列的政策措施，使广大人民群众关注的入园难、入园贵、幼儿园学习内容小学化等一系列问题得到缓解和解决。
报送部门：发展与改革委、财政部、教育部
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