预算关乎公帑去向，修法必须锱铢争取

   日前，全国人大常委会网站全文发布《预算法修正案（草案）》，面向社会征询意见。在此之前的六月底，《预算法修正案（草案）》经过了十一届全国人大常委会第二十七次会议的“二审”，2011年12月，全国人大常委会“一审”国务院提请的《预算法》修正案草案。

从两个版本的草案对比看，“预算公开”写入法律应不会再有大的变化，这也被认为是此番修订的亮点之一，其与《政府信息公开条例》之间的对接，使得预算公开不再有大的制度障碍。现行《预算法》以及修正案，依然着重强调国家对预算的宏观调控与监督，而并未明确公民监督政府预算这一立法宗旨，使得预算公开仅作为具体条款出现，而并非统领整部法律的立法精神。环顾现实，近几年已经开始的预算公开实践，社会期待显然业已大大超越了“应当公开”的阶段，而进入“公开到什么程度”的步步紧逼中。

法律草案对不涉及国家机密的预算文件设置了“应当公开”的法定义务，但作为除外条款出现的“国家秘密”，其具体范围一直为公众所忧虑：是公开义务的履行单位自主决定秘密与否，还是专门机关统一做出明示；是涉密机关一律不公开，还是即便涉密机构也要细分具体事项的涉密与否（如2011年以涉密为由整体选择不公开的外交部）。即便是法定“应当公开”的部分，如何保证公开的细致性足以让公众看得懂（并进而真正实现如港澳地区公帑消耗接受无缝隙监督的效果），以及如何确保“各级政府的全部收入和支出”都纳入预算、接受监督，则可能是《预算法》即便通过也仍需要继续在实践中予以细节锤炼的部分。

预算公开要有实际意义，须以其完整性为大前提。 《预算法修正案（草案）》写入“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，成为根本解决此前多年来预算”两本账”的立法努力，但预算外收支的恶劣局面是否就此打住，却有待厘清。在去年，财政部对外宣布“政府预算外收入已全部纳入预算”，而《预算法》“二审”草案，在明文要求“全部收支纳入预算”之外，新增第九十一条，将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算”的编制、执行和实施步骤设定权限，依然外放于行政机关。事实上将此前预算内外“两本账”的乱象，在新《预算法》中变相搁置。

中国人民大学财政金融学院教授陈共认为，目前真正纳入预算管理的，依然是原来预算内的公共预算收支。其他诸项原预算外收支依然是由各政府部门自行管理，并未纳入统一的政府预算统筹安排，仍旧呈现预算外运行的状态，尚未呈现政府向人大提交“全口径收支预算”的状态。预算外收支在实际上继续大行其道，其对“政府全部收支都纳入预算”所形成的消解，将使得预算公开的监督广度与深度折扣大打。如何在法律不开制度后门的前提下，具体细化、合并预算内外账目，实现接受人大监督的目标，应当成为《预算法》修订无法回避的应有之义。

法律没有罚则，或者法律责任过于笼统、模糊的代价，便是包括法定义务机关在内的社会职能各端，对法律的严肃性（甚至它的执行）抱有怀疑，进而无视其存在。现行《预算法》对违反该法所须负的法律责任，仅有篇幅有限“行政责任”规定，此番修订对法律责任部分进行了细化扩充，严重至“依法追究刑事责任”的罚则，是否能一改《预算法》颁行以来“无一人因违反预算法而承担法律责任”的尴尬局面，并进而事实上起到遏止各级政府部门屡屡突破《预算法》的效果，则是值得期待的部分。

     现行《预算法》于1995年施行，十七年后开始酝酿第一次修改，其体例、章节并无大的变化，主要在于对近些年来一些公共财政改革成果和已取得的共识进行法律认定。在《预算法》产生之前的四十多年时间，基本法层级的预算专门法一直付之阙如，由行政法规作为预算活动的法律规范。主旨为管住政府“钱袋子”的预算立法，长期由被监督者制定并执行，使得预算监督实质上成为“自律”，这恐是近年来诸如“三公消费”等顽疾几近无以求解的制度原因。

    此次修订仍由行政机关主导，对政府预算的监督与限制，包括改变目前“先支出、后报告”的做法等，有待艰难争取。曾有报道指此次修订《预算法》将“保持低调，不公开讨论”，概因“修订内容和社会公众的期望差距较大”。而目前，草案既已全文公开、面向社会征询意见，各界实应对这一“意外之喜”打起十二万分的精神。预算修法关乎公帑去向，须要比盯“三公消费”还要高的热情，全民积极介入，充分讨论与表达表达，在法案通过之前予以锱铢争取。