——2012年第30期《民主与法制》封面解读

文/刘桂明

　　一支笔、一张纸、一个人，加上一个钱袋子，组合成了一个“预”字，也凝聚成了我们《民主与法制》新一期的聚焦选题。这已经是预算法今年第二次成了我们的策划选题，由此也足以说明预算法在我们《民主与法制》全体同仁策划报道工作中的分量。
　　这种分量当然来自于预算法在每一位老百姓心目中的分量。因为预算如何，不仅是一国经济根本，也关乎平民百姓一粥一饭。为此，专家认为，预算法的实质就是整个国家治理的问题，既涉及到每个人的生老病死、衣食住行，也涉及到中央和地方的关系，更涉及到立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”。所以，有人称预算法是经济宪法。
　　今年第8期，我们《民主与法制》的封面创意选取了一个“算”字，着重强调的是公共预算的改革、财政预算的审查、政府账本的公开乃至预算法律的修订。本期《民主与法制》的封面创意将关注点聚焦到了预算法律修订的“预”字。事实上确实如此，实施17年后首次进行修订的预算法再次迎来高度关注，并以超33万条创下网上法律草案征求意见的新纪录。
　　其实，“预”字也好，“算”字也罢，都是为了让预算法通过此次修订而真正成为一部普通百姓能够看得到、看得见、看得懂、看得住的法律。
　　所谓“看得到”，是因为预算一定要公开，而且是全面充分地公开。公开，正是我们实施一切监督的前提。为此，不仅中央预算要公开，地方预算也要公开；不仅预算要公开，其实决算更要公开。只有全面、充分地向社会公开，才能为人大和公众对预算的监督提供最基本的“素材”，也才能促使各级政府和各部门严格规范各项收支行为，最大限度防止政府收支中的腐败交易。近年来对长期被社会公众关注的“三公经费”的公开，正是老百姓“看得到”的第一步，更是对规范和加强对“三公经费”管理的新起点。
　　所谓“看得见”，是强调预算一定要透明。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”怎么花的法律。对预算法，老百姓只关心两件事情：一是钱是怎么花的？二是花得是否对路？所以，不仅人大代表要看得见钱是怎么花的，普通百姓也应该能够看得见钱究竟花到哪里去了。我们之所以说要透明，是因为要保障民众对财政预算的知情权、参与权和监督权，从而促进预算管理的法制化、民主化和科学化。
　　所谓“看得懂”，是说明预算一定要明白易懂。现在的预算不仅老百姓看不到、看不懂，连人大代表也看不懂、看不明。由此看来，如何让所有公民能够看懂预算，应当是此次预算法修订的重要内容。目前公开的政府预算大多是汇总大数，人大代表和公众基本看不明白。由此而来，监督难免流于形式。为此，有关专家建议，为了让公众看得懂，各种预算应逐步细化说明，而不是选择性公开、神秘化公开。
　　所谓“看得住”，是意味着预算其实就是一种监督。无论是“看得到”还是“看得见”乃至“看得懂”，都是为了保证“看得住”。由此可见，只有真正地预算民主化，才能保证科学的预算法制化。在此次修订中，有人争议预算法到底应该是一部政府内部管理的法律还是规范政府行为的法律？其实，这是一个早已被证明了的问题。在现代国家中，预算不仅是“政府管理的工具”，更是“管理政府的工具”。代议机关通过预算管理政府的财政收支，控制政府的“钱袋子”，以此来控制政府的范围和边界。如此而来，政府预算才能算是“看得住”。有人称预算法是“非暴力的制度控制方法”，我看一点也不为过。
　　一支笔意味着书写一笔一画的历史，一张纸说明了一分一毫的用途，一个人代表了我们作为一名纳税者，更作为一名共和国公民，我们都有理由有权利睁大眼睛看着政府如何花钱、管着政府花了哪些钱。
　　所有这一切，都是为了看好政府的“钱袋子”。