文/刘桂明

　　最近，一个叫做“钓鱼执法”的新名词开始出现在公众面前。但是，作为法律人，我听说过“警察圈套”，却没有听说过“钓鱼执法”；知道“诱惑侦查”，却不知道“钓鱼执法”。现在，一个叫做“钓鱼执法”的新名词竟然出现在时尚之都、文明之城的上海。
　　一个好心人路遇搭车人，是帮还是不帮？一个搭车人钓住好心人，是钓还是不钓？看似一出喜剧，实则一个闹剧。于是，那位张先生就成了这场闹剧中倒霉的好心人，那位搭车人便成了闹剧中的钓鱼者。
　　对此，张先生当然需要有个说法。他认为，上海市闵行区城市交通行政执法大队作出的行政处罚决定，既没有事实依据，也没有法律依据，且程序违法，给自己造成了巨大的财产损失和精神损害。因为他事后得知，该事件是执法大队故意设计陷阱，雇用人员冒充犯病乘客利用自己的同情心搭乘自己的汽车，以便诬陷自己非法运营，执法大队以此为由对自己处以高额罚款。为此，张先生起诉要求法院撤销该行政处罚决定。
　　不料，张先生还不是惟一的受害者，还有更严重、更冤枉、更愤怒的受害者。继上海闵行交通执法大队“钓鱼执法”一事曝出之后,浦东又爆出了类似事件,且逼得当事人孙中甲先生自断手指以证明自己清白。上海市政府日前已明确要求浦东新区政府迅速查明事实,“对于采用非正常执法取证手段的行为,一经查实,将严肃查处”。
　　这种表态是否有效暂且不论，但是，直至今天上海浦东有关方面终于出来道歉了。而且还是两个区政府同时道歉：上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错，上海市人民政府也于同日召开常务会议，承诺将对相关责任人问责。
　　不论此事后面如何问责，不管此事后来如何处理，反正一个关于“钓鱼执法”的新闻就这样出现了，一个关于“钓鱼执法”的新名词就这样成了一个引起公众广泛争议的新话题。
　　实际上，这种名为“钓鱼执法”的方式就来源于“诱惑侦查”或“警察圈套”。“诱惑侦查”也好，“警察圈套”也罢，作为刑事诉讼中的一种特殊侦查手段,通常分为“机会提供型”和“犯罪诱发型”及“抓捕手段型”等几种情况。最早发端           于法国路易十四时期，为了捕捉革命党人，镇压资产阶级革命运动而采取的一种特殊手段。可以说，尽管其发端的本意是以违反法律基本原则和侵害公民基本权利为代价的，但是，多年来在世界各国却均有不同程度的尝试。因为这种无法有效规范的侦查手段,在实际操作中往往可以获得太多的“擦边球”。于是，渐渐地就成了一个你知我知的“潜规则”。
　　但是，在行政执法中却还没有见到过。现在，来自上海的执法者告诉了我们一个明明白白的事实：类似的“钓鱼执法”已经不是个案了。显然，这是一个值得我们反思的问题。鉴于在“钓鱼执法”中的受害者大多是一些生活中的弱者，有人就问，“‘钓鱼执法’，上钩的是谁？”。但我要问的问题是：为什么会出现“钓鱼执法”的闹剧？究竟是谁惹的祸？
　　在我看来，其“祸”有三：
　　一是不实指标惹的祸。在政法战线尤其是在某些地方的公安队伍，常常因为邻近年终和春节等特殊时期或重大庆典活动而强求并下令完成某些不切实际的指标。于是就不断涌现出令人啼笑皆非的假案、叫人目瞪口呆的错案、使人义愤填膺的冤案。从某种意义上说，类似这样的假案、错案、冤案，在某些时期、某些地方，现在已经可以说是俯拾皆是、司空见惯了。同样，在当下的行政执法中，也出现了因为需要完成指标而使出“钓鱼执法”的奇招。发生在上海闵行与浦东的“钓鱼执法”闹剧，就是因为某些执法部门面对取证难题“积极应对”而想出了取证和查处分步进行的执法“新招”，进行先取证后查处。
　　二是不当利益惹的祸。可以说，任何不当行为的背后必有不可告人的动机，尤其是利益动机。据说，近年来，上海市闵行区、宝山区等市郊的城市交通行政执法大队，一直存在着这样一种执法方式。他们往往通过“埋伏”作战，“当场抓获”正在进行“非法营运”的私家车，并处以1万至2万元的行政罚款。他们在工商银行或建设银行拥有收取行政罚款的专用账号。更让人震惊的是，在闵行区，“钓钩”每“钓”到一位私家车司机，便可获得300元人民币，“钓头”则提取200元。宝山区给“钓钩”开出的价格也是200元，南汇区250元，奉贤区则是600元。“钓钩”用这些钱准备录音笔等工具。一个成熟的“钓钩”，月收入少则两三千元，多则五六千元。而“钓头”每月能净赚1万至2万元，一年可达十几万元。据调查，闵行区交通行政执法大队在2007年至2008年两年时间里，“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。知情人士透露，这便是上海各大交通执法大队与“钓头”之间的“双赢”状态，正是“先取证后查处”的具体内容。但实，很遗憾的是，对于舆论普遍关心的涉案执法人员及其行政级别、一年以来的罚款总额及类似孙中界先生等人的经济赔偿问题，上海市政府未予正面回应，只表示将通过法律途径解决。
　　三是习惯思维惹得祸。众所周知，所谓“黑车”问题在许多城市都是一个老大难。面对这个老大难，各个城市管理者可谓各显其能，各出奇招，于是才有了现在的“钓鱼执法”奇闻。从管理科学来讲，任何社会现象的出现均有其内在规律。“黑车”现象的出现，同样需要我们的管理者认真调研，仔细把脉，积极应对。但是，我们的习惯思维是，遇到问题拐弯走，遇到难题躲着走，不是考虑疏导而是简单堵塞，不去研究原因而是谋划结果，拍脑袋决策，拍胸脯决定，同时在内心深处还有小九九——细细盘算自己部门乃至个人能够得到多少好处。结果，往往是事与愿违，事倍功半，甚至毫无效果，最后是频出恶果。其中如果出现偏差，出了问题又往往是轻描淡写地应付，以求大事化小，小事化了。如此而来，因为我国在司法实践中并没有专门针对“钓鱼执法”的相关惩处规定，于是导致各地交通执法部门互相仿效，使用“钓鱼式执法”强行罚款，牟取巨额利益，最终导致与被处罚车主常常矛盾激化。
　　应当说，“钓鱼执法”闹剧的出现也给我们提了一个醒，我们的行政执法如何规范，我们的城市管理如何完善，我们保证社会民生，我们如何有效惩处扰乱者，绝不是也绝不能依靠所谓的“钓鱼执法”就能达到目标的。从这个意义上讲，张先生提起的诉讼和孙先生的要求“还自己一个清白”，都是要求法律上的说法，不论是对公权力行使还是对私权力救济，都是很有导向意义的。不管“钓鱼执法”如“诱惑侦查”或“警察圈套”一般是否能够带来管理上的好处，但从法律来讲，法律没有授予公权力的，行政执法就无权行使。所以，法律是否授权将是检验此次“钓鱼执法”有无合法性的基础。具体到本案的实际情况，是仅有收费意向还是已经实际收钱？是否具有执照？是否在一段时间内不断重复？是对特定的对象还是不特定的对象经营？这些都需要认真解决，理出头绪，找出办法，从而打击真正的违规营运者，保护无辜的受害者。
　　上海市政府的表态有两层意思，一是坚决整治黑车，二是坚决禁止用这样不合法的手段来取证。现在，“祸主”既然已经找到，我们自然就相信众目睽睽之下应该有一个了断，而不会再是虚晃一枪，应付了事。否则，不实指标依旧到处飞，不当利益依然私下藏，习惯思维照旧办。到头来，可能是“黑车”照旧横冲直撞，无辜者照旧莫名其妙，民众照旧怨声载道。
　　于是，如何加强对行政执法的监督制约，就成了一个我们谁也无法回避的现实问题了。