郭光东

　　你知道司法局是干什么的吗？相信很多人说不出来。

　　那你知道法院、公安局是干什么的吗？相信很多人都知道。

　　同为法律机关，为什么会这样呢？因为司法行政机关的职能现状决定了这样。

　　考察现阶段我国的司法行政职能，似乎可以用两句话来概括：一曰职能庞杂，二曰职能虚化。

　　先看“职能庞杂”。与其他政法机关相比，司法行政机关的职能数量可谓最多，甚至很难找到一两个合适的词来概括其职能。从监狱、劳教，到律师、公证，从法制宣传、人民调解到刑释解教人员安置帮教，从司法鉴定、司法考试到法学教育、法律援助，司法局的职能可以说是千头万绪，而且，各个职能之间还缺乏一种必然的联系。

　　再看“职能虚化”。上个世纪七八十年代，司法行政机关比法院、检察院等政法部门设立晚，很多职能都是从法院等机关分离出来的，如公证、人民调解等。后来，司法行政部门按照“有作为才有地位”的工作思路，又争取来一些职能，如全民普法、安置帮教、148”法律咨询服务、司法鉴定等。不过，由于这些职能大都从无到有，从公、检、法“三不管”地带汇拢而来，开展工作必须多方协调，难度极大，所以这些职能不可避免地带有“虚化”的痕迹。

　　正因职能庞杂，所以人们不易记忆；也正因职能虚化，所以人们印象不深。有这两条，局外人怎么会知道“司法局是干什么的”呢？

　　但是，这样的现状绝非我理想中的司法行政。

　　其实，无论纵向还是横向比较，我国司法行政的这种现状都是不能适应建设法治国家的要求的。

　　从纵向看，我国的司法行政机关肇始于清朝末年。1906年，清朝效仿西方发达国家，改刑部为法部，专管司法行政，改大理寺为大理院，专掌审判，并任命亲信大臣担任法部尚书。可以说，清廷当时的政法机关只有两个，一个是“法院”，另一个就是“司法部”。

　　从横向看，法制建设比较完备的国家或者地区，其司法行政的职能都非常强大，司法部长在内阁中的地位都极其显赫。比如，美国的联邦司法部是美国最高检察机关和最高执法机关，管理全联邦的检察官和警察，司法部长是总统的法律顾问，兼任联邦总检察长，大名鼎鼎的联邦调查局就归他管，起诉微软的反垄断案也归他管。其他国家，如英国、法国、德国的司法行政职能也与美国的大体相当。在我国香港特别行政区，政府也只设立三个司，分别是政务司、财政司、律政司，司法行政就是其中之一，律政司司长可以说是“位列三公”。特区其他的政府机构只能叫局、处、署。

　　就我国现实以及发展方向来看，司法行政的职能现状也不能适应依法治国方略的要求，以及政府职能的转变，包括精简机构的需要，司法行政的职能设置应借鉴国外的先进经验和我国历史上的成功做法，在理念上来一次大突破。这就是司法行政要成为政府的法律顾问机构，成为政府的行政综合执法机构，成为司法机关的行政管理机构。

　　要达到这一目标，我理想中的司法行政应该“有所为，有所不为”。

　　有所不为，就是将那些管不了、管不好的事务交出去。比如，可以将现有的律师、公证工作交由律师、公证员协会管理。其他诸如解答法律咨询、法制宣传教育等职能，似乎不属于行政管理，应交由相应的法律援助机构办理，交由相应的宣传、媒体机构办理。

　　有所为，就是要强化并增设那些真正属于司法行政的职能。

　　其一，应强化现有的监狱、司法鉴定、司法考试管理职能，并增设法官、检察官的遴选和司法机关的装备管理职能。

　　其二，应增加物权登记职能。我国目前的物权登记较为混乱，不同种类的物品的所有权、抵押权要到不同的部门登记。这不仅给当事人带来不便，而且也不符合物权公示公信的基本法理。因此，我国不妨仿效国际通行做法，将现在分属于房屋、土地、矿产、林业、交通等6个部门的物权登记，统一交由司法行政机关下设的物权登记局办理，从而建立起适应市场经济要求的、统一的物权登记制度。

　　其三，应增强行政强制执行职能。目前刑事强制执行权即刑罚的执行权已基本由司法行政中的监狱执行，但民事的强制执行权仍属法院。事实上，法院的权力应该是“审判权”、“判断权”，而强制执行权本质上是一种行政权。从强化法院审判职能、节约审判资源的角度考虑，应将民事执行权划归司法行政。

　　其四，应增设政府法制工作职能。司法行政机关作为政府设立的法律部门，理应担负政府法制职能，而当前在司法行政机关之外另设政府法制办公室的做法，似乎并不符合精简政府机构的理念。

　　其五，就是将现有的检察院以及公安机关成建制地转入司法行政部门。在国家司法系统中单独设立检察院，我国是仿效苏联的做法。检察权其实也是一种行政权，行使代表政府的公诉职能，将检察院列为司法机关不符合诉讼的基本原理。公安划归司法行政，同样有利于精简政府机构。这样，现有政法系统“公检法司”的体制就将变为“法司”两家体制，分属审判权和行政执法管理权的两大法律部门就泾渭分明，整个行政法制的资源就能得以优化整合。

　　以上就是我理想中的司法行政。当今世界，一个国家司法行政职能的强大与否，完备与否，已成为衡量一国法治水平的重要指标。无数古今中外的经验已证明，司法行政兴，则法治兴。

(2002年9月30日《南方周末》法眼栏目)