城市房屋征收制度与律师实务

              （在第七届中国律师论坛上的演讲提纲）

各位同仁：

   还有一个月，物权法将实施，与此同时执行了16年（其中在2001年作过一次修改）的《城市房屋拆迁管理条例》将停止执行。下周,国务院常务会议将讨论通过《城市房屋征收管理条例》 这会给我们的生活带来什么变化，对律师实务与国家法治带来什么影响呢？

一、积极意义

   我们应当认识到物权法的实施对中国社会而言，是民主与法治的进步的标志性事件。

  物权法的实施，使《城市房屋拆迁管理条例》停止执行，我们呼吁、我们争论多年，总算有了结果。中国的拆迁制度执行以来，推动了城市化进程，保证了中国的房地产业的支柱产业地位，为国民生产总值的快速增长立下了汗马功劳。然而这一制度从问世之日起先天不足，存在着违法违宪的争论。资源的浪费、扰民的负面作用日益严重，以致成为党中央多次强调要着力解决的社会矛盾热点问题之一。十月一日起，《城市房屋拆迁管理条例》的停止执行毫无疑问地标志着现行的拆迁制度将逐步退出历史舞台。

   物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。  
　　征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。  
　　征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。  
　　任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

   上述规定确立了我国不动产征收制度的两个前提、两个维护、两个保障原则，体现了党的执政为民的宗旨。

二、负面影响

   中国的民主与法治的进程是曲折的，我们对物权法的实施不能盲目乐观。至少下面三个问题没法回避。

   第一，在十月一日之前已经发放了拆迁许可证的项目（许多地方在此期间抢发了大量的拆迁许可证），将会继续适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。这就表明，这个制度还将延续一段时间，矛盾的激化还有很大的空间，所以，全国律协发布的《律师办理拆迁法律业务操作指引》继续执行，将另外起草《《律师办理房屋征收法律业务操作指引》》。   

   第二，征收制度的实施存在立法程序上的巨大缺陷。即将出台的征收条例是来源于2007年8月30日人大常委会对部门法《城市房地产管理法》的修改的授权，而物权法是基本法，其规定是：“依照法律规定的权限和程序”。部门法能否修改基本法的规定把“依照法律规定的权限和程序”改为授权行政法规的规定？对此，我理解为国家是在作一种两害相衡取其轻的选择，征收条例是一个过渡性的法规。

   第三，物权法本身存在较大的问题，尚需完善。其中，对征收个人住宅规定了应当保障被征收人的居住条件。而征收工商企业的补偿没有保证条款，从而导致因征收使工商企业破产倒闭的情况时有发生，这显然不符合征收的初衷。

三、对策

对以上三个问题，我想应当在实务中把握：

1、认真做好新老法规的銜接工作。

   对在十月一日之前已经发放了拆迁许可证的项目继续适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定和全国律协发布的操作指引。这里要注意的是老法规没有规定的应当适用新法规。

2、对即将出台的征收法规要认真研究，结合相关的法律认真理解。

   我们应当充分运用法律手段预防和解决不动产征收引起的矛盾，充分发挥律师构建和谐社会中的作用。

3、对物权法本身存在的问题要通过法治进程解决。

   物权法本身存在较多的问题，如征收工商企业的补偿问题，就意味着许多中小企业在拆迁中关闭破产的问题没有好的方法来解决。而中小企业是解决就业问题的主要途径。对此，我们要发挥律师队伍的话语权，尽快使之完善。