王学进：推行“一把手组阁”制须具备三个前提条件

  云南楚雄州继08年开始在几个县的局、镇进行“一把手组阁”试点后，今年6月，其辖下的元谋县元马镇，也进行了“组阁”制试验。该镇党委书记彭金富和镇长祖凌在征得县委组织部的同意后，免除了6名副职，重新任命了8 名副职。此举被认为突破了原有的干部管理模式。（12月9日《新京报》）

  尽管彭金富认为新班子更团结、有活力和提高了效率，但舆论反响很糟糕，尤其是网民普遍持反对和讥讽态度。也不能说网民缺乏理性，以他们对国情和现行干部任免制度的了解，凭直觉，他们都会觉得允许一把手组阁，只会导致任人唯亲、一把手权力过于集中从而加剧绝对权力导致绝对腐败的可能性。此种担心恰恰点中了在中国推行“一把手组阁”制的命门。假如元谋当局不解决好此类问题，“组阁制”可能就会像这些年其他地方悄悄试行的结局一样：昙花一现。

  笔者并不认同多数网友的意见，主张试行“一把手组阁”制。因为肇始于英国，后被法国、德国、挪威、美国等国家广泛奉行的“组阁制”，事实证明是一项行之有效的好制度。其优点，举其荦荦大端，大致有：一是免除不必要的选举程序，减少选举负担；二是加强了入阁者的执政责任；三是提高行政的执行力和效率。对于整治当今各级领导班子内部相互扯皮推诿的官场作风，这后一条尤其管用。

   当然，国情和政体不同，外国行之有效的“组阁”制能否借鉴来为我们所用，还存在许多变数。我以为，要使该项破冰之旅得以顺利实施，首先得破解这几个前提条件：

  其一，必须将“一把手组阁”建立在民主选举的基础之上。既然“一把手组阁”制突破了上级任命制，就得落实“权自民授”的选举模式。坊间之所以不信任“一把手组阁”制，基于两个因素，一是“一把手”非民选产生，二是所有副职入阁之前都担任某一级的干部，也就是说，他们此前的官职也非民选产生。这样，又怎么能让民众相信“一把手”的能力、品德和眼光呢？又怎么能让民众相信被选中的副职不是靠裙带关系或买官卖官得到此前的职位并成为如今的“阁僚”呢？

  其二，必须建立完善对“一把手”的责任追究制度，也就是说，要将“一把手组阁”制打造成为国外那样的“责任内阁”。在政治治理领域，是讲究权力和责任必须对等的，“一把手”既然有组阁之权，就要受责任内阁制约，要有强烈的责任意识。根据国外经验，在组阁制下，政府如果政绩不佳或发生重大失误，首先得追究最高行政长官的责任，然后由其带领全体内阁官员集体辞职下台。“组阁”制行之我国，除了完善对“一把手”的责任追究制度外，还须完善官员辞职制度和任期制度。现在的问题是官员调动太频繁，不利于责任追究。如祖凌镇长任期还没到就调任财政局长了，这样，就谈不上建设“责任内阁”。

  其三，落实严格的监督制度。我注意到，元谋县也出台了一些监督措施（主要是针对“组阁”后的工作监督），但尚未经实践检验是否有效。我认为，事中、事后监督固然重要，但为了防止出现任人唯亲的现象，更要强调事先监督。譬如美国等国家的一般做法是，最高行政长官的组阁名单要先行披露，让新闻媒体和公众提前实施监督，看哪些拟入阁的官员与最高行政长官有什么关系。正如2001年1月获布什总统提名的劳工部长查维斯所说，“如何避免一把手任人唯亲，是一开始就应考虑到的问题。”

   解决了上述三个前提条件，“一把手组阁”制就能名正言顺地实施推行。