对美国联邦政府矿产资源管理新政策的思考
 来源：国土资源情报 2008（6）

 作者：何金祥 

    一、新政策要点
   2006 年4 月21 日，美国联邦土地管理局局长Kathleen Clarke 签署了土地管理局新时期能源和非能源矿产政策要点，或曰指导公共土地上矿产资源管理的原则。这些原则共分十条，它们是：
    ( l ）根据内政部土地撤回手册（603 DMI ）和土地管理局规章（CFR23 10 ) ,除非撤回或其他行政管理行为能充分说明是符合国家利益的，否则公共土地应保持对矿产资源勘查和开发的开放与可得。向内政部长就撤消土地对矿产资源勘查与开发撤回的请愿，应通过土地利用规划程序进行评估。
    ( 2 ）土地管理局支持2002 年约翰内斯堡签署的适用于矿产资源的“可持续发展实施计划”( Sustainable Develment Plan of lementation ）。该计划鼓励在矿产资源开发前，先考虑社会、环境和经济影响。土地管理局将积极鼓励私营产业开发公共土地上的矿产资源，倡导使用能最小影响自然和人类资源的实践和技术。
    ( 3 ）土地管理局将以防止和预防不必要的、不适当的土地退化的方式及时和有效地评判和处理公共土地上矿产专属权申请、许可证、运作计划、矿产交换、租约和其他矿产利用授权。土地管理局将要求（相关人提交）保证金以提供对法律授权的土地和其他利用目的的土地进行复垦。矿山关闭和复垦注意事项应包括矿山替代形式的利用，如土地填埋、风能农场、生物体设施和其他工业利用目的，吸引合作以为未来的经济发展提供利用现有矿山基础设施的机会。
   ( 4）土地管理局的土地利用规划和多用途管理决策承认，矿产资源的勘查与开发可与其他资源利用同时或紧随其后进行，为有效完成资源目标或利用目标，土地管理局将采用最少的管理限制措施。当位于私人地表权之下的联邦矿产资源被计划开发时，土地管理局将与地表所有者进行密切的磋商。
   ( 5 ）土地管理局将充分利用现有的地质和矿产数据，土地管理局的土地利用规划必须要反映出公共土地上的地质评估结果和矿产潜力，并在可行的范围内，通过新矿产的评估，确定矿产潜力。在获取现有和新资料过程中，必须要考虑与州地质师和联邦地质调查局合作。
     ( 6 ）在处理与矿产相关的许可证申请过程中，土地管理局必须要密切地与联邦、州和部落政府合作，以减少重复工作。
   ( 7）土地管理局将充分监督可标界矿产、可租约矿产和可出售矿产的开采运作，以确保恰当的资源开采和回收，以及评估、生产、核实和执行相关条款和条件。除非另有法律规定，土地管理局将确保收取矿物材料的公平市场价值和可租让矿产的适当权利金率。
   ( 8）土地管理局将继续发展电子政务，接收和监督、跟踪矿产资源勘查与开发电子申请。土地管理局将为公众提供准人矿产资源数据记录机会，包括各种授权的空间分布状况和矿产资源数据。
   ( 9 ）土地管理局将不断提高专业人员、技术人员和管理人员在法律评判、地质、矿产勘查和开发方面的知识、技能和能力。
     ( 10）严格遵守相关法律、法规、部长命令和与印第安事务局所签署的书面协议，为履行好托管责任，土地管理局将应用上述原则，管理好印第安托管土地上的矿产资源和开采。
    二、认识与思考
    笔者认为，进人21世纪，在美国领导的反恐战争难以取得实质性进展、美国国内经济危机加剧、世界形势和安全面临新的不确定因素和挑战以及发展中国家快速崛起的新的历史条件和背景下，美国联邦土地管理局上述10 项原则至少反映出美国联邦政府在未来一段时期，对矿产资源和矿产资源管理进行了如下方面的战略考虑，间或带有管理方针、管理重点和管理思路的进一步宣示和明确。
   首先，美国是世界最大的矿产原材料进口国和石油进口国。2006 年美国有30 种重要矿产原材料消费的80％以上需要依赖进口，其中，有17 种矿产，包括砷、石棉、妮、铝土矿和氧化铝、萤石、天然石墨、稀土、钒、锰、铆、银、锢、佗和忆等，几乎全部（100%）需要从外国进口，且这种现象还在加剧，矿产资源的短缺日渐突出和严重。在石油消费中，有60％以上需要依赖于进口。其中，又有约一半以上来自政治与安全不稳定的地区如中东等。此外，还有一些重要的石油生产国如委内瑞拉、伊朗等不断成为美国的对立面。政治方面，在美国后院― 拉美地区，不断有美国不喜欢的政权上台，国际反美势力有蔓延趋势，矿产资源外部进口可得性面临新的不确定因素，等等，这些都可能构成未来美国经济发展的障碍与瓶颈以及对国家（经济）安全方面的考验。而公共土地又是美国国内开展矿产资源勘查与开发活动的主要场所，美国目前正在开发的矿山有三分之二以上位于公共土地上，且主要的金属矿产资源和油气远景区也都位于公共土地上，因此，尽管有不同声音，甚至是反对的声音，但必须要坚持公共土地对矿产资源勘查与开发活动的开放，必须要深化公共土地上的矿产资源的勘查与开发活动。这既是美国经济健康与可持续发展的需要，也是保障国家安全的需要。
    第二，开发矿产资源决不能以牺牲环境和生态为代价。矿产资源的开发过程或多或少要影响到自然环境，要影响到自然景观，甚至会影响到自然生态系统。特别是大型的矿业开发项目可能要涉及砍伐森林、搅动地表、修建道路、架设电力设施、堆放废石、修建选厂、排放矿山酸性废水等，有的还要修建冶炼厂等。在这一系列经济活动过程中，常伴随着各种可能的污染，如空气污染、粉尘污染、水体污染、噪音污染、重金属污染和可能的地质灾害事件如泥石流等，矿业开发活动在给经济、社会发展带来利益和好处的同时，如处理不好，也会带来负效应，也会产生灾害和隐患，危及民众的生命与健康，甚至危及子孙后代的利益和安全。因此，在倡导和进行矿业开发时，必须要慎重对待和处理环境问题。必须要在保护好环境和生态的前提和基础上，开发国家经济发展和经济安全所需的宝贵矿产资源，否则，矿产资源开发不仅难以持久造福于国家，还可能对国家未来的经济发展和民众生命健康与安全产生威胁，无疑，不注重保护环境和生态的资源开发是一种短视的资源开发，是一种对国家、对民众、对子孙后代不负责任的资源开发，是一种不可持续的行为。新时期，在坚持加强矿产资源开发的同时，必须要强化环境与生态保护意识，必须要走一条可持续发展之路，这是基本方针。
    第三，土地是宝贵的自然资源，它具有多重的（使用）价值，包括生态价值、防洪价值、国防价值、建设价值、放牧价值、储藏水源价值、生产电力能源价值、旅游价值、开发其他资源价值，等等，因此，土地上的矿产资源，要进行开发，必须要做好规划，综合评估，全面衡量，以求达到综合效益的最大化。矿产资源开发常涉及大面积的土地搅动，而且是较深层次的土地搅动，对土地的其他使用价值产生着极大负面影响，并在短期内难以消除和克服。这些要求在矿产资源开发前，要全面评估、比较土地的多重利用价值，权衡利弊，并要求用发展的、长远的眼光看待问题，既要保证短期利益的最大化，也要保证长远利益的最大化。
    第四，在美国，土地常涉及不同的所有主体和管理主体，如联邦政府所有土地、州政府所有土地、印第安保留土地、私人所有土地等。在联邦所有土地中，有的归内政部管理，有的归农业部森林局管理，有的归能源部管理等。即使是在内政部内部，还涉及不同局的管理职能和信息资料的占有与沟通问题，因此，要进行有效与高效的矿产资源开发与管理。保障国家经济安全，就需要各方面的协作和配合，就要进行充分的沟通与协商活动，包括联邦政府与州之间、联邦政府与土著部落之间、联邦政府与地方政府之间、联邦政府内部之间、联邦政府与产业之间等，此外，还要保持与环境组织的不断沟通等。只有在全面沟通与协作的基础上，才能减少矛盾，化解矛盾，降低管理成本，加快和推进矿产资源开发，保护环境与生态，实现新时期矿产资源管理的目标。
    第五，实现公平的矿产资源价值分配。矿产资源是国家的资产，是全民族的资产，应当造福于全国人民，应当让全国民众的每一分子都能从矿产资源开发中受益，而不能只让少数人独享好处。矿产资源开发是一种经济活动，必须要按经济规律办事，必须要让开发者有合理的回报和预期收益。但同时，也必须要保障全民族有合理的收益预期，因为矿产资源开发，归根结底，是开发利用全民族的资源，同时又是全民族在承担某种程度的开发风险及相应造成的环境与生态损害，这就要求政府管理部门根据不同矿产资源的性质、价值和生产所承载的风险，制定不同的、合理的权利金率，并加强权利金的收取和管理。既要保障开发商利益，也要保障全民族利益，实现矿产资源价值与利益的公平分配。
    事实上，客观地说，美国联邦土地管理局2006 年制定的这一矿产资源管理新政策，是美国联邦政府过去20 多年来管理矿产资源政策与方针的延续和发展，是新时期土地管理局为贯彻、执行国会关于矿产资源管理5项重要立法《国内矿产项目扩展法(1953）》、《采矿和矿产政策法（1970）》、《联邦土地政策和管理法（1976）》、《国家材料和矿产政策、研究和开发法（1980）》和《能源政策法（2005）》及其他相关法律法规而作的郑重与进一步承诺，也可以说，是土地管理局代表美国联邦政府在新时期或曰新的历史条件下强调矿产资源开发、坚持实现土地多重利用价值和坚持可持续发展理念的再次深化和发展。美国内政部土地管理局是美国联邦政府关于（陆上）公共土地上矿产资源管理的主要部门，其制定的政策反映的就是美国联邦政府的政策，其作出的承诺和战略计划与安排就是美国联邦政府的承诺和战略计划与安排。