献计地改
　　
　　■本版撰文宋俊洁
　　
　　“2.7万亿元，同比增加70.4%！”这是2010年全国土地出让金总额。这个数字，为全国房地产市场写下了一个巨大的惊叹号！
　　与此同时，地方政府对土地财政的过度依赖、土地垄断供应和土地闲置等问题在这一年也暴露无遗。对此，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云、上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭、华高莱斯国际地产顾问（北京）有限公司副总经理公衍奎给出了自己的解决方案——
　　“地方应该以发展主体经济为主，提高主体经济的含金量。”“弱化GDP，注重产业结构调整，注重产业而不是加快速度。如果这种考核体系建成之后，地方政府就不会像以前那样，为了发展经济、搞市政建设而去卖地。”“放开市场，保证充足而有效的供应，给市场一个强有力的信号，土地供应充足，不要抢。”

　　地方主体经济没发展起来
　　
　　中国房地产报：1月7日召开的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长徐绍史透露，2010年全国土地出让金总额2.7万亿元，同比增加70.4%；实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。在巨额土地出让金的背后，房地产用地调控仍面临较大压力，城市发展对土地的依赖有增无减，社会矛盾突出。你认为，地方政府对于土地财政依赖的原因有哪些？
　　邹晓云：所谓土地财政，是政府通过出让土地获取计划外收益，以补贴财政不足的做法。所以，土地财政也被称为第二财政。土地财政要增长，必须有高额地价的支持。在土地资源有限的前提下，高地价就是高额土地财政的唯一选择。
　　出现土地财政的主要原因是，现在经济全球化扩展得很快，在经济的发展速度上，人为的因素太多。再加上地方主体经济没有发展起来，税收相对薄弱，所以财政收入有限，这导致地方政府加大力度去寻找新的途径。
　　杨红旭：从根源上讲，1994年中央和地方税收体制改革之后，地方的事务占了六成，税收占了四成，这就导致地方政府在发展过程当中，财政收入偏紧。地方政府的意愿是，地方经济发展、城市建设提速，“卖地”这个途径来钱比较快。地方政府“卖地”收入中的很大一部分，是投入到城市建设当中去的，比如说城区改造、修地铁、搞公建等土地重新开发建设，这之间的关系比较密切。
　　公衍奎：辩证地看，土地财政也有它有利的一面。这几年，城市发展很大的一个动力就在于地方政府主导的经济推动。之所以有经济推动的动力，因为有利益在里面。现在有一种说法，咱们的地方政府实际上是“政府企业家”，它虽然是业余的，但它有一些企业家的思想，它追求GDP跟追求销售额是一个道理。这事的好处是，咱们这几年发展速度非常快，GDP增长速度非常快，各个城市的面貌改变也非常快，老百姓的生活水平确实也有提高，这是有利的一面。不利的一面是，这个事做到一定程度，就产生了反作用、负面的影响，首先是对自然资源破坏非常厉害，其次是财富分配有一些问题。再者，拆迁改造带来一些不良的社会影响。
　　
　　弱化GDP调整产业结构　　
　　
　　中国房地产报：要想杜绝地方政府依赖土地财政，有哪些解决之道？
　　邹晓云：首先要看到，土地财政应该是为公共服务的，而不是漫无边际地搞经济建设，这里一定要有一个边界。如果拿土地收益去支持经济，那可能就是一个无底洞。
　　其次，如果按照目前的设计，逐步缩小征地范围的话，那意味着未来地方政府直接出让土地的数量会越来越少，也就不可能获取稳定的收益，所以不得不改为税收的方式。
　　各地应以发展主体经济为主，提高主体经济的含金量。另外，扩张速度要适当地控制，依照现在的这种恶性循环，如果“卖地”越来越多，这个城市的扩张就会越来越大、越来越快。规模越来越大之后，所需要的成本也会越来越高。所以地方政府要找到其他的财政来源，包括一些资源税等。
　　杨红旭：要弱化GDP，注重产业结构调整，注重产业而不是加快速度。如果这种考核体系建成之后，地方政府就不会像以前那样，为了发展经济和搞市政建设而去“卖地”。再者，土地出让金的支出也应进一步严格管理，“卖地”的收入必须要保证征地时的补偿，要保证城市拆迁居民的重新安置，关键是要把钱用在应该用的地方，用在人民群众身上。
　　这还涉及地方政府获得土地收益的方式、方法问题。比如，多一些类似综合评标的方式，从而使地方政府盲目追求高地价的冲动受到一些抑制。土地市场要平稳发展，不能因地价太高而提高房价。
　　公衍奎：这实际上是国家税制改革的问题，核心是地方财政实权与财权的匹配问题。地方政府承担了很多地方建设发展事宜，这都涉及地方财政支出，这些支出与中央财政划拨有一定的差额。所以说，土地财政是财税体系与税收体制共同作用的一个结果，税收改革或许会是一个杠杆，比如现在呼之欲出的物业税。我们可借鉴国外的经验，比如在美国等许多发达国家，地方的税收支出如学校、道路、市政、警察、消防等，都要依靠地方的财产税（其中最主要是物业税）。这样的话，土地财政的这种状态就会改变。
　　
　　
　　保证充足有效地供地
　　
　　中国房地产报：最近很多开发商和业内人士纷纷对地方政府垄断土地供应进行了炮轰。你认为，地方政府垄断土地供应的利弊何在？
　　公衍奎：土地财政的依赖性有两大因素，一个是中央的财政体系的设定，另外一个是税务体系设定的整体基础，所以短缺其中的任何一个，土地财政的依赖性都很难改变。从现状来看，它不但很难改变，还有被强化的趋势，这是一个很大的问题。目前一些地方政府已不仅仅满足土地出让金的收入，还在直接介入土地开发，成立的融资平台已把土地开发垄断了。这就意味着，地方政府挣的已不仅是土地出让金了，还瞄上了土地开发的溢价。
　　中国房地产报：地方政府垄断土地供应遭到了各界的非议，那么应如何改变这种局面？现阶段可行的措施有哪些？
　　邹晓云：放开市场，保证充足而有效的供应，给市场一个强有力的信号，土地供应充足，不要抢。各地可在年初或上半年，就把所有要出让的土地都拿到市场上，而不要一块一块地卖，到年底快完不成任务了，再一起推向市场。要增强土地调控的效果，主要是减少行政管制，让这个市场更加规范、开放。
　　中国房地产报：最近国土资源部在积极改革土地出让方式，有可能把北京执行的“综合评标法”推向全国，你对此如何来看？
　　邹晓云：从本质上来讲，综合评标只是降低了竞价的程度，并没有改变供需结构。它只能从一个方面缓解高地价的问题，所以许多地方政府自然选择操作简单的拍卖和挂牌方式。由于拍卖和挂牌方式都是通过简单竞价的方式确定土地购买者，所以最后演变成了“价高者得”的局面。
　　土地出让方式的改革，应该重点对土地拍卖的范围进行限制。对高档商品住房用地、商业用地采取拍卖的方式出让，对普通商品房土地出让，应缩小拍卖范围，谨慎选择拍卖方式，最好是采取真正公开的招标方式，这对平抑房价有帮助。
　　杨红旭：现在，上海也在尝试综合评标的出让方式。但我觉得，出让方式的改变并不是要否定招拍挂的方向，这个方向还要坚持，但要进一步完善、调整这个方向。所以说，综合评标双向竞价，是有利于进一步完善土地出让方式的。
　　中国房地产报：2011年，全国保障房建设目标大幅提高到1000万套。为督促地方政府完成这一艰巨任务，住房和城乡建设部近期将与各省级政府签订“军令状”，任务完成情况将纳入对地方政府的考核。另外，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%。你认为，完成1000万套的保障房计划，按照北京市保障房用地捆绑商品房用地的出让模式进行推广，是否可行？
　　邹晓云：应该有一定的可行性，但也不会太强，各个地方可能会选择自己的方式。我觉得，责任应该清楚一点，捆绑方式不是一种特别好的方式。要是捆绑的话，开发商会提出很多条件。
　　
　　
　　用产权改革治非法用地
　　
　　中国房地产报：1月10日，国土资源部发布的2010年度土地例行督察详情，在77个城市中，10899个项目非法占地，38个城市非法批地，2000个项目违规供地。这说明，地方政府违法违规占地、批地、供地的情况还很严重。对于这种现象，应该如何治理？
　　邹晓云：我觉得还是应该靠制度。将来解决违法用地的问题，要通过产权改革去治理，通过经济办法去解决，通过市场去解决。现在有很多这样的问题暴露出来，因为违法的成本很低。
　　现在，很多集体土地究竟是属于谁的，不是特别清楚。所谓明晰产权，就是明确了这块土地的使用权之后，拥有着就要保护自己的产权。产权明晰之后，地方政府再来使用这块土地，就不像以前那么容易了。
　　中国房地产报：从土地督察情况还可看出，土地闲置问题依然突出，74个城市的2242个项目存在土地闲置问题，涉及面积14.9万亩。对于闲置土地，应该如何看待？
　　公衍奎：闲置土地的根源在于，一些地方政府成了开发的主体，也就商业化了，具体的表现就是垄断，它掌握着土地资源。在这种体系之下，根本地解决土地闲置问题是很困难。
　　在现在的土地开发环节，最大的问题不是土地闲置。土地闲置之所以受大家关注，是因为土地供应量在大城市里面一直短缺。所以在土地短缺的状况下，土地闲置实际上是个伪问题。
　　关注土地闲置的现状不难发现，当下土地供应和开发过程中最突出的一个问题，就是地方政府想方设法增加土地与农村土地占用之间的矛盾。现在农村土地整理虽然有18亿亩红线的限制，但每年分给各个城市的新增用地指标是不够的。比如说每年新增建设用地分到一个省，省里再分到地级市和县。等分到县的时候，这个县的用地指标一年可能也就200亩，那就很少了。在这种情况下，地方政府开始打农村的主意。原来是旧城改造，现在很多城市旧城改造都差不多了，因此便改造农村的土地，拿农村的土地挣钱。