进步与疑虑并存

新拆迁条例再引众议

　　■中国房地产报  记者  朱以师  北京报道
　　
　　两度问诸民意后，新拆迁条例终于有了初步结果。1月19日，国务院常务会议审议并原则通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》（下称草案）。会议决定，该条例草案经进一步修改后，由国务院公布施行。
　　条例草案在补偿标准、征收范围、征收主体和征收程序上进行了修改和规定，较之原来的《城市房屋拆迁管理条例》有所进步。但是，一些关键条款涉及的问题依然有所争议。
　　
　　补偿标准：
　　不得低于市价
　　
　　草案规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，政府还要优先给予住房保障。
　　中国人民大学法学院教授王轶认为，这样规定有两个好处，一方面征收补偿成本提高会对政府作出征收决定产生事实上的制约作用，做征收决定时要考虑好是否有足够的资金支持；另一方面，确定这样的标准，对于缓解征收双方利益紧张关系，保护被征收人合法权益也有着积极的作用。
　　“在以往的征收拆迁中，大多数情况不是被征收人不同意征收，而是对补偿不满意。”王轶说。
　　对于“市场价格”的评估，草案规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。同时，房地产价格评估机构由被征收人选定。
　　“如果对评估价格不满意，被征收人可以提出复核，复核不满意还可以提出鉴定，评估不满意，被征收人就不会搬。”北京首佳房地产评估有限公司董事长高喜善表示，此举对保障被征收人的合法权益有积极作用。
　　但是，关于征收补偿也有不同意见。长期关注拆迁条例修改的律师袁裕来表示，该草案无论是一稿还是二稿，都没有提到《城市房屋拆迁管理办法》所建立的“补房不补地”这个思路，而这是一个最基本问题。
　　“政府征收房屋，实质上是为了取得土地使用权。而草案撇开土地使用权来谈论房屋征收，然后又规定‘征收房屋的，应当依法收回国有土地使用权’，这就颠倒了基本次序，也就颠倒了补偿对象的主次。”袁裕来说，这将让征收双方在议价上产生巨大矛盾。
　　
　　征收程序：
　　取消“90%被征收人同意”
　　
　　草案规定，拆迁活动需扩大公众参与程度，征收补偿方案要征求公众意见，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，还要组织听证会并修改方案。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。
　　第二轮征求意见稿以及草案与第一次公开征求意见时相比，最大的一个变化是将有关危旧房改造需经90%被征收人同意和补偿方案需征得2/3以上被征收人同意、补偿协议签约率达到2/3以上方可生效的规定，修改为保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。
　　北京大学法学院教授沈岿认为，去掉第一稿中的“90%”和“2/3”的程序不合适，在危旧房改造项目中，经多数人同意非常必要。将被征收人“90%”和“2/3”的规定撤销，而改由地方人大审议通过，民众对拆迁名义上的限制力就减弱了很多。
　　
　　征收主体：
　　禁止建设单位参与拆迁
　　
　　草案规定，政府是房屋征收与补偿的主体。禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。
　　这一规定与《城市房屋拆迁管理条例》区别最大，之前明文规定政府不得成为拆迁主体，而现在征收和补偿主体必须是政府。
　　国务院法制办解释，现行的建设单位是拆迁人，由于拆迁速度和建设单位、拆迁单位的经济利益相关，容易造成拆迁人和被拆迁人的矛盾激化，因此由政府作为征收主体、设立征收实施机构是旨在控制被征收人和建设单位之间过于紧密的利益联系。
　　但是，由政府作为征收和补偿的主体，究竟能否减少近年来频频出现的暴力强拆等恶性事件，其效果还有待实践检验。
　　“不得以营利为目的”的规定，更显得言辞模糊。房屋征收的成本是多少，卖地收入是多少，怎样才能恰到好处？超过多少属于营利的范畴？这些都是待解的问题。而业内人士更是直言不讳地指出，“不得以营利为目的”可能将沦为一句空话。“根本的症结在于没有改变地方土地财政的本质，地方政府必然通过征收、卖地的收入差来获得土地财政。”
　　
　　强制拆迁：
　　以司法强拆替代行政强拆
　　
　　草案规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请法院强制执行。
　　以司法强拆替代行政强拆，被多数人认为是新条例的一大进步，限制了政府的权力。
　　北京大学法学院教授姜明安则指出，即使强制拆迁改由司法裁定，在现实生活中仍有难题。“过去行政裁定后，还可以去法院告政府，但现在政府直接申请法院裁定，民众就没有地方去告政府了；二是条例未规定上诉期间要停止执行拆迁，这种官司一般时间较长，行政机关在这个期间就可能已经申请强拆了。”
　　
　　集体土地征收：
　　等待《土地管理法》的修改
　　
　　目前该草案只针对国有土地上的房屋征收和补偿，并不涉及集体土地的征收和补偿。而近年来，诸多恶性强拆事件更多发生在集体土地上，这也令该条例饱受诟病。
　　国务院常务会议提出，考虑到集体土地征收是由土地管理法调整的，国务院有关部门要抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。