博弈“地根”调控

■中国房地产报   记者   朱以师  北京报道

　　政策频繁出台之后，针对“地根”的调控，开始趋于细化与落实。
　　3月22日，国土资源部(下称“国土部”)召开全国国土资源系统“加强房地产用地供应和监管工作”的视频会议，要求各地上报今年住宅用地及保障性住房用地供应计划，并在计划公布之前，暂停住房用地的出让。会议还部署了今年3月到7月底的房地产用地专项整治工作，查处闲置土地、囤地、向别墅供地等违规行为。此外，会议还鼓励各地积极展开招拍挂制度改进试点工作，以防止产生新的高价地以及高地价向二三线城市蔓延。
　　随后，国土资源部向各省厅下发了“2010年度城市住房供地计划汇总表”，要求各地在4月5日之前上报至国土部，并抄送派驻地国家土地督察局。国土部将于4月10日向社会公开公示，并上报国务院。
　　值得注意的是，此次住房供地计划上报与保障性住房用地“应保尽保”工作中，国土部特别要求，由各省级国土资源厅局一把手负总责，坚决抓好落实。并明确国家土地督察局将亲力亲为对计划落实情况进行检查和监管。
　　“这一次部里对调控土地市场的执行力度和决心非常大。”国土部内部人士告诉记者，从“19条”开始，国土部开始更多倾向于“直管”的方式，以应对以往中央政策在地方执行过程中出现的功效衰减问题。
　　据记者了解，会议之后，各地省厅就开始按照国土部要求，纷纷下发通知，要求各地市在3月30日之前“上报住房用地供应计划和出让合同专项清理数据”。
　　调控政策进入执行层面，虽然中央政府力度空前，但也有专家担心，在现有财税体制下，依赖于“土地财政”的地方政府究竟能否完全贯彻，依然存在很大不确定性。
　　
　　变革土地供应结构
　　
　　截至记者发稿时，多数城市都已经宣布暂停商品房地块的出让，等待本城市住宅用地计划获得国土部批准后，再继续入市出让。
　　据记者了解，一些城市，如北京、天津、南京、无锡、福州等已经制定并公布了2010年度住房用地及保障性住房用地供应计划，只需等待国土部批准即可重启出让。而一些二三线城市，则在加紧编制住房供地计划，并力争在最后期限之前，通过当地省国土资源厅的“建设用地供应动态监管系统”数据接口在中国土地市场网发布。
　　资深土地问题专家邹晓云告诉记者，本次土地供应计划新政的核心就在于变革原有的土地供应结构。对于全国土地市场来说，这是供地格局的一次大调整。
　　国土部3月10日发布的《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》明确要求，各地保障房用地、棚改用地和中小套型商品房用地的供应不得低于住房建设用地供应总量的70%，严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地。在国土部3月24日下发地方的年度住房供地计划申报表中，中小套型普通商品住房有了明确界定，即套型建筑面积在90平方米以下的普通商品住房。
　　在3月22日的视频会议上，主持会议的贠小苏副部长甚至要求，这些不低于总量70%的供地，要分解落实到拟供宗地。
　　房地产高级经济师章林晓也认为，变革土地供应结构的思路非常清晰，而其中非常关键的就是保障房用地的落实。根据今年两会《政府工作报告》，今年需要完成300万套保障性住房和280万套棚户区改造任务。因此，国土部强调，要确保保障性住房用地的“应保尽保”，将保障性住房供地作为重点纳入住房供地计划，并向社会公示公开，以防止地方政府在保障房建设的土地供应上执行不力。
　　但是，在加强和确保保障性住房以及中小套型商品房用地的份额后，另一个担忧也随之而来。开发商和市场人士都普遍担心，在供地总量没有显著增加的情况下，大幅增加保障房用地的比例，会造成商品房用地的减少，反而会推高土地和商品房价格。
　　国土部土地利用管理司的相关人士在接受记者采访时表示，根据近几年国土部批复的房地产用地数量来看，房地产市场并不存在“缺地”情况。
　　但是，在22日的视频会议上，贠小苏首次使用了“适当增加总量”的表态，而以往都是“稳定总量”。
　　这一表态被迅速具体化到各省厅下发的年度住房供地计划申报表中。华东某市的国土系统人士告诉记者，在该省下发的申报表中，较国土部下发的表格上增加了一条内容，即“住房用地供应总量要在前五年年均供地量基础上适当增加，并确保保障性住房、自住性中小套型商品房建房用地不得低于住房用地供应总量的70%”。
　　从已公布住房供地计划的城市来看，其供应计划都有不同程度的增加。其中，北京市提出2010年住房用地供应不低于2500公顷，可建成房屋面积在3000万平方米以上，这是去年供地量的两倍多。天津也提出2010年计划供应住宅用地2378公顷，同比增加40%。
　　高调“抑制地价”为了“抑制房价，促进房地产市场健康持续发展”，国土部除了对土地的供应结构做出变革性调整外，还提出了“抑制地价”，包括加强批后监管，打击囤地，加强信息公开，试点改进完善招拍挂制度等举措。
　　22日的会议上，贠小苏要求，各地从今年3月开始到7月底，用5个月的时间，全面开展严格依法清理查处房地产开发中闲置土地、囤地炒地、向别墅供地等各种违法违规用地的专项整治行动。
　　“打击囤地、炒地等违规行为，是抑制地价上涨的重要举措。”贠小苏表示，各地省级国土资源管理部门一把手要负总责，亲自抓，在当地政府统一协调下，严格落实共同责任。
　　记者获悉，多个省市已经下发了“上报出让合同专项清理数据”的工作要求，严令各地市在3月30日之前，在各省“建设用地供应动态监管系统”中完成数据填报。
　　记者得到的华东某省下发的文件中就要求，对于2006年12月31日前的供地项目，要围绕整治内容，根据实际情况逐项清理，系统判断为违约未及时竣工或闲置的项目，将进入“2007年前疑似违约项目列表”；对于2007年1月1日后的供地项目，则要根据实地巡查情况，更新批后监管的相关信息，包括出让金收缴情况、实际开竣工时间等。并且对已经认定的闲置项目，要加大清理和处罚力度。
　　同时，国土部还要求各级国土资源管理部门要坚持和健全信息公开制度，从土地供应计划到竣工验收和违法违规用地查处信息的全程公开，解决信息不对称和引导不力等问题，稳定市场预期。
　　“市场涨了并不可怕，可怕的是市场普遍都有上涨的预期。”长期观察土地政策的章林晓表示，国土部一直致力于推动信息的公开，以稳定市场的预期，并且“这次是动了真格的”。
　　此外，为抑制地价过快上涨，国土部还鼓励各地积极展开试点，探索和完善招拍挂制度，如推广综合评标和限房价竞地价、竞保障房公租房比例的“一限双竞”办法等。但是，国土部也提醒，各地的试点要注意防止出现新的高价地，防止地价波动向二三线城市扩展。
　　“当然，抑制房价也还需要多因素综合性的政策措施，也不能只片面地控制地价，而忽视了房价对地价的拉动作用。”邹晓云表示。
　　
　　地方政府之困
　　
　　国土部针对“地根”的调控政策，思路清晰，且开始选择“直管”的方式，但是，依然有专家担心，地方政府与中央政府的博弈不可避免。且地方政府对于“土地财政”的依赖，有充足的“对冲”中央调控的理由与动机。
　　事实上，在房地产的调控中，有诸多的对应关系，譬如购房者与政府的关系，开发商与政府的关系，购房者与开发商的关系，当然还有地方政府与中央政府的关系。
　　这其中最为核心的，当属地方政府与中央政府的利益关系。如果说保障性住房的建设，所对应的是政府与民众的关系，打击囤地、捂盘等，对应的则是政府与开发商的关系；规范市场秩序，促进售楼信息公开，对应的就是开发商与购房者的关系。而这些关系之中，最为核心的当属地方政府与中央政府的关系。
　　有学者在回顾历年的房地产调控后指出，历次调控中利益基本无损的就是中央政府，而受损严重的则是地方政府。在现有的财税体制下，卖地的收入与房地产方面的税收，占据了地方财政的大部分份额，每次打压房地产，都会遭到地方政府的强烈反弹，甚至“对冲”调控政策。据报道，有些城市在2009年的土地出让收入甚至达到了当年财政收入的50%以上。
　　而如今，由中央政府制定的“地根”调控政策中，无论是提高保障房用地的比例，还是打压囤地，改良招拍挂制度，防止高价地等措施，都会从很大程度上影响到地方政府在土地上的收益。
　　更需要警惕的一个现象是，由于2009年的大规模投资刺激政策，很多地方政府用于基础设施的支出大大增加，并且利用地方的融资平台，以土地出让收入或者征地为质押，从银行、债市获得了大量资金。据银监会的估计，这个负债规模已经达到了5万亿~6万亿元。
　　因此，地方政府在2010年，无论是偿债，还是基础设施的继续投入，对土地收入的依赖绝不会减弱，甚至会更强。
　　中央党校研究室副主任周天勇分析，在这种情况下，地方政府规避土地调控的可能性非常大，甚至还会出现地方政府的土地储备中心自己“囤地”，待价而沽的情况。
　　而根据世界银行驻华代表处高级经济学家高路易的分析，如果地方政府无法通过土地收入偿还债务的话，可能会引起银行系统不良贷款的上升。出于这个原因，中央政府对地方政府“对冲”调控的举动也会有所容忍。
　　因而，对于“地根”以及房地产调控，首要核心目标应该是减少地方政府追求高房价、高地价的动机，这包括通过物业税或调整中央与地方的分税安排，使地方政府有稳定的收入来源，来降低它们对土地出让收入的依赖。
　　周天勇表示，只有改变地方政府对“土地财政”的依赖，才能改变目前“调控一出，地方政府阳奉阴违”的局面，对于土地以及房地产市场的调控，才能真正贯彻。