农村集体建设用地 

 “入市”坚冰难破

■中国房地产报  记者  兰亚红  北京报道

　　在今年的全国两会上，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心教授蔡继明向大会提案称，城乡集体建设用地应同地同权同价，深入推进土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。
　　而有关农村集体建设用地“入市”问题，多年来一直为社会各界人士所关注。特别是在2009年地价房价高速增长的背景下，在中央提出“大力推进城镇化”建设的大背景下，“农地入市”已不仅仅是一个停留在纸面争论的话题，而成为实实在在需要面对的问题。
　　但记者日前采访的多位业内人士表示，虽然此前多个城市都展开了农村集体建设用地流转的试点工作，但实际上流转并非“实转”，多年来一直停留在简单的入股或合作经营的层面，只是简单的经济行为，而并非是实质的产权交易，“农地入市”依然任重道远。
　　
一线城市试水“农地入市”
　　
　　日前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号，以下简称《意见》），这似乎为农村建设用地的“入市”点燃了星星之火。
　　《意见》明确，经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的农村集体建设用地使用权，可以通过租赁、出让等方式进行流转，政府将参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。
　　《意见》同时明确，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。
　　而据记者最新了解到的情况，作为上海市农村集体建设用地流转试点村的亭林镇亭北村的首份集体建设用地流转价格评估结果已经出台，商用地流转价格为109万元/亩，目前正在征求意见当中。
　　上海市副市长胡延照日前指出，按照进度，农村集体建设用地流转工作，要确保上半年取得实质成效，并于今年年底在面上铺开。
　　在业内看来，农村存量用地如能得到规范和有效的盘活和释放，有利于平衡上海城市建设用地的供求局面。
　　目前,上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地,约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来,将大大缓解上海目前建设用地不足的问题。
　　易居中国分析师薛建雄分析，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，从而让城镇国有用地腾出更多空间用于保障性住房和商品住宅的建设。
　　据了解，除了上海外，同为一线城市的北京市，今年在加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权的同时，也将研究制定农村集体建设用地流转办法。
　　在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会会后，北京市国土局局长魏成林也透露，国土部和住建部已经制定农村集体建设用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修订的土地管理法修订完毕后就可颁布实施。
　　此外，在广东省2月初召开的国土资源管理工作会议上相关人士也提到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转，加快建立城乡统一规范的建设用地市场。
　　
多重难题待破
　　
　　虽然上海近期开展的农村集体建设用地流转试点工作让业界看到了“农地入市”的希望，但业内人士普遍认为，农村集体建设用地直接入市还存在多重难题，要做到和国有建设用地“同权、同价”，短期内尚难实现。
　　记者注意到，《意见》明确了农村集体建设用地用途，对于依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。但同时明确，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。国家和本市基础设施、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，依然需要依法征收为国有后才能使用。
　　在国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云看来，这也正是农村集体建设用地直接入市需要突破的难题之一。
　　邹晓云表示，《土地管理法》当前的相关规定，从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，不可能使农村集体建设用地做到和国有建设用地“同权、同价”。
　　据了解，现行的以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制导向。
　　《土地管理法》第2条指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
　　《土地管理法》第43条，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时为农村集体建设留了一个豁口，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。
　　《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可以看出，前述的《土地管理法》文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制，征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。
　　邹晓云也指出，即使《土地管理法》修改后，当前的“利益格局”没有打破，也是农村集体建设用地流转进展缓慢、甚至是没有实质性进展的原因所在。
　　“在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。”邹晓云认为，所以在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市的层面。且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益。“比如征地，只限于公共利益的话，城市在扩张的时候征地会变得很困难，成本非常高。城市的工业化进程推进就会变慢，城市人的福利也会受到影响。”邹晓云指出。
　　同时，也有业内人士表示，因为“农地入市”意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少,在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场利益博弈。
　　此外，“农地入市”上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护的关系，以及如何从制度上确保“农地入市”经绝大多数相关农民同意等等。
　　蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。
　　全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海也表示，当前在农村集体建设用地上兴建“小产权房”等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题都横亘在前，农村集体建设用地真正“入市”短期内仍难实现。

链接
郭松海关于完善农村宅基地制度的提案（节选）

　　一、做好村庄规划,严格按照村庄规划审批宅基地。在科学规划的基础上，农村居民宅基用地必须坚持按规划、按计划、按定额依法审批。
　　二、建立宅基地有期限使用制度。考虑城乡统筹发展的需要，未来构筑城乡房地产市场的需要，宅基地使用权的期限可设定为70年。
　　三、建立超标宅基地有偿使用制度。建议对超出法定面积的宅基地实行有偿使用，但鉴于农村宅基地的社会保障性，法定面积内的宅基地仍无偿使用。超标宅基地使用费属于全体村民所有，可依法纳入集体公益基金，专门用于完善村庄基础设施建设或用于提供村庄公共卫生、绿化美化等公共服务。
　　四、健全制度规范，因地制宜地推进农村宅基地流转。首先，要明确宅基地流转条件，入市流转的农村宅基地，必须是农民依法取得的宅基地，必须在满足一定年限后方可转让，必须连同房屋一并转让，其流转后的用途必须符合土地利用总体规划和村庄建设规划等；其次，要明确宅基地流转的形式，允许各地根据自己所在地域和地区，因地制宜地选择符合本地实际的宅基地流转方式；再次，明确农村宅基地流转程序，明确流转申请、批准程序，交易价格确定、收益分配等规定，引导农村宅基地依法规范流转。
　　五、建立宅基地退出机制。鼓励长期工作、生活在城镇的农民放弃农村宅基地，到城镇租房、购房居住；对退出宅基地的进城农民，连同房屋评估后给予合理补偿。

对话

“农地入市”还需等待

■中国房地产报  记者  兰亚红   北京报道

　　当前，包括成都、上海等多个城市开展了农村集体建设用地流转的试点工作，有关农村集体建设用地和国有建设用地享有“同地、同权、同价”直接入市的呼声也不绝于耳。本报记者于今年全国两会期间就相关话题对全国政协委员、住建部房地产估价与房地产经纪专家委员会委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海以及国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云进行了专访。
　　中国房地产报：农村集体建设用地流转一直备受关注。目前，在已经开展的试点城市中，农村集体建设用地流转的现状如何？
　　郭松海：据我了解，一类是宅基地流转，宅基地也属于建设用地，国土部已经进行试点。另外一类就是土地置换，把农民集中起来建房，腾出的宅基地进行复垦，而在城市的近郊区增加相应的建设用地指标。这两方面都开了“口子”，至于大面积的农村集体建设用地，还处于讨论阶段。
　　邹晓云：农村集体建设用地的流转进展缓慢，甚至没有一些实质性的进展，多停留在参股或合作的层面，而且基本上是一些类似“农家乐”、“奶牛场”、“养鸡场”等旅游、商业或服务业项目。实际上还只是停留在“经济行为”层面，并不是真正的产权交易。
　　现实也正是这样的，“农地入市”总是那么虚幻而不真实。表面上看，地方纷纷推出改革和创新，也有很多新的经验和做法，但其实都没有走出现在的法律框架。
　　中国房地产报：农村集体建设用地要进入实质性的流转，与国有建设用地实现“同地、同价、同权”，目前来看，有哪些障碍需要逾越？
　　郭松海：除了当前的《土地管理法》不允许农村集体建设用地自由流转外，当前农村土地征收制度，也不利于被征地农村集体经济组织和全体农民合法权益的保障，成为我国农村经济健康发展的制度性障碍。必须打破地方政府对建设用地使用权市场的垄断，形成多元化的建设用地使用权供给和需求主体，建立统一完善的建设用地使用权流转市场。
　　实际上，在农村集体建设用地上建设“小产权房”的问题还没有很好地解决，所以农村集体建设用地要想真正“入市”进行房地产开发，也还不可能，当前来看还只是个方向。
　　邹晓云：农地流转虽然形式可以多种多样，比如转包、出租、互换、转让、股份合作等，但我们知道，如果产权平等和自由流动问题没有解决，就不是真正意义上的交易。也就是说，在目前的法律框架下，农村集体土地并不存在一个我们所认为或希望的一般意义的市场。
　　另外，在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。当前并没有真正把农村集体土地使用权的所有者和城市土地使用权的所有者放在同等的位置上去考虑。所以决策者或参与者在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市。且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益，城市的工业化进程推进会变慢，城市人的福利也会受到影响。
　　事实上，即使通过流转得到了集体建设用地的使用权，在很多方面也还受到限制，如进入上市公司、跨省流转等情况下都存在较多的法律障碍。又如，本省的纠纷如果上诉到国家级层面，通常也得不到相应的支持等。这些都是土地购买者要考虑的风险，国有建设用地就不存在这些问题。所以，地方出台的相关政策，更多只是表达一定的政策态度，如果超出基本的法律框架，市场还是不会接受，充其量是一个“纸上市场”。
　　中国房地产报：鉴于当前农村集体建设用地“入市”存在的障碍，在农村集体建设用地流转方面，至少可以进行哪些有效的、有推动意义的尝试？
　　郭松海：我认为，现在拆迁已经分为公共利益和非公共利益，征地时也应该这样。在城市规划区范围外，可将建设项目分为公益性非赢利项目、公益性微赢利项目和经营性项目三类。
　　公益性非赢利建设项目用地仍然采用土地征收的方式；公益性微赢利建设项目用地可采用土地征用的方式，只征用设立于集体所有的土地之上的土地承包经营权和宅基地使用权等用益物权，也可以与农民集体或土地的用益物权人合作经营；经营性建设项目用地，在符合土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，可采取集体建设用地进入市场的模式，使经营性项目等“非公益用地”退出征地范围后可以通过集体土地流通市场来取得。
　　邹晓云：当前城市规划圈内的集体建设用地一般不能自由流转，而在城市规划圈外，集体建设用地又非常少。首先从中央《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》看，流转的范围只是城市建设用地范围外和非公益性项目，也就是城市建设用地范围外经营性用地。这应该是一个很窄的范围。
　　其次，从已经出台的相关规定来看，比如不允许集体建设用地开发商品房、不准许小产权房入市等，国家并没有完全放开农村集体建设用地流转的政策意愿。
　　所以，我觉得在解决农民就业、建立农村社会保障、防止资本控制农地、有效控制土地非农化，以及解决城市化资源获取等方面没有找到更好、更系统的方法之前，从国家和政府的角度看，维持集体土地与国有土地之间的界限以及征地转换程序势在必行，尽管这无利于农地入市，也或许是一种无奈但相对有效的工具。
　　在行政的力量与各方利益没有找对平衡点之前，恐怕这种状况还要持续很长一段时间，真正的“农地入市”仍然需要等待。