【裁判要旨】

   一般而言，行政诉讼的原告因诉讼能力和法律知识所限，提出的诉讼请求可能不甚精准，对此法院应根据实际情况行使释明权依法给予释明引导。法院将最终围绕明确后的诉讼请求予以审查，并有权依法要求当事人提供或补充相应证据以查明案情，但不得为证明行政行为的合法性调取行政主体作出行政行为时未收集的证据。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申14166号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区书院门街41号。

法定代表人：王浩，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耀国，临潼区司法局工作人员。

委托诉讼代理人：李瑜，陕西昭应律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：赵建国，男，1974年9月1日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。

再审申请人西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）因赵建国诉其圈占土地行为一案，不服陕西省高级人民法院(2019)陕行终456号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年12月19日公开进行询问。再审申请人临潼区政府及其委托诉讼代理人张耀国、李瑜，被申请人赵建国到庭参加了询问。现已审查终结。

临潼区政府申请再审称，赵建国陈述的0.8亩承包地实为西安市临潼区西泉街道办事处东赵村集体用地，并非赵建国个人承包地，一、二审法院认定其违法征收赵建国承包地系认定事实错误；其依据相关审批土地件就案涉土地进行征收，征收后未改变土地原貌，并不存在圈占行为，一、二审法院认定其就案涉土地进行圈占系认定事实错误。再审请求：撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初377号行政判决和陕西省高级人民法院（2019）陕行终456号行政判决，驳回赵建国的全部诉讼请求。

赵建国答辩称，一、二审判决认定事实清楚、法律条款准确，临潼区政府的再审请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

本院认为，经原审法院审理及释明，赵建国的起诉请求为：确认临潼区政府在2017年5月20日依据陕政土批〔2012〕1009号审批土地件，对其承包地和自留地圈占的行为违法。本案一审法院判决“确认临潼区政府对赵建国的自留地和承包地实施的圈占行为违法”；二审法院判决予以维持。原审法院对于案涉土地范围内是否包含赵建国的自留地或承包地等问题，未予审理查明，由此得出上述裁判结论属于事实不清、证据不足。

首先，关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项的规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告提交的起诉材料应包括与被诉行政行为具有利害关系的初步证明。本案中，赵建国主张临潼区政府圈占了其自留地和承包地，在一审中赵建国提交了六份村委会、支委会任职人员的证词及七份村民的证词，拟证明在案涉征收范围内有承包地等事实；还提交了四张照片，拟证明临潼区政府实施圈占行为后破坏土地的情况。一审法院经审理认定上述证据材料不符合证据的形式要件而未予认证。换言之，对于赵建国主张的其自留地和承包地在临潼区政府圈占范围内，尚无有效证据予以支持，原审法院在审理查明部分对此亦无相应查明之事实，最终作出本案判决属于事实不清、证据不足。同时，赵建国所诉何为“圈占”行为，案涉审批土地件所指的土地、“圈占”的土地、赵建国诉称其享有权益的土地——这三项土地的面积和范围是何关系，案涉土地性质系集体建设用地亦或农用地等问题均未予审查，原审法院应在查明事实基础上得出裁判结论。

其次，原审法院径行判决“确认临潼区政府对赵建国的自留地和承包地实施的圈占行为违法”，该判决主文实则达到了土地权属确认之法律效果。在无有效证据证明在案涉圈占范围内包含赵建国承包地、自留地的情况下，原审法院作出上述判决，无疑对案涉圈占范围的土地权益予以了实体性确认，属于事实不清、证据不足，且可能损害圈占范围内他人的合法土地权益。申言之，法院不能放弃对起诉条件的审查义务。原告在起诉时应提交证据材料依法证明其与被诉行政行为具有行政法意义上的利害关系，被诉行为对其权利义务产生了实际的不利影响，原告资格就已具备。同时，被诉行政主体或第三人有权提供相应证据材料予以反驳，即使不提出相反证据，甚至予以认可，亦不能免除人民法院对于原告主体资格的主动审查义务，尤其是在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，人民法院应主动予以审查。

再次，人民法院有权依法要求当事人提供或补充证据，以查明案件事实。对于原告经法院释明所明确的诉讼请求，人民法院有权依法要求当事人提供或补充证据。本案中，赵建国最初的诉讼请求为“确认临潼区政府在2017年5月20日依据陕政土批〔2012〕1009号审批土地件对其承包地强行征收的行政行为违法”，一审法院对其诉请予以了当庭释明，赵建国最终所明确的诉讼请求为“确认临潼区政府在2017年5月20日依据陕政土批〔2012〕1009号审批土地件对其承包地和自留地圈占的行为违法”。一般而言，行政诉讼的原告因诉讼能力和法律知识所限，提出的诉讼请求可能不甚精准，对此法院应根据实际情况行使释明权依法给予释明引导。例如本案当事人起诉要求确认土地征收行为违法，因征地行为由一系列可拆分的行政行为构成（包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为），法院应进行释明。经释明引导，当事人最终调整并明确了诉讼请求，法院也已予以准许。法院将最终围绕明确后的诉讼请求予以审查，并有权依法要求当事人提供或补充相应证据以查明案情，但不得为证明行政行为的合法性调取行政主体作出行政行为时未收集的证据。另，至于临潼区政府在申请再审时提供了证据材料拟证明案涉圈占范围内土地无赵建国承包地，案涉土地为村集体所有，未确权给任何人等情况，因其提交的证据材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，本院未予认可。

因原审判决认定事实不清、证据不足，临潼区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令陕西省高级人民法院再审。

二、再审期间中止一、二审判决的执行。

审判长　刘　平

审判员　李纬华

审判员　夏建勇

二〇一九年十二月三十日

法官助理孙阳

书记员郭楠