地方债出售给当地居民难约束风险

央行行长周小川日前在《中国金融》刊登的署名文章中对地方政府债券提出了自己的设想。他指出，中国今后若能建立地方政府债务体系，地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束。

地方债风险问题是当前议论最多的问题。一方面地方政府建设资金缺口增大，稳增长急需投资大量资金，一系列民生公益工程项目急需“等米下锅”；而另一方面存量地方融资平台债务巨大，如何消化这些债务正成为当前颇为头痛的事情。截止2010年末我国地方融资平台债务高达10.7万亿元，其中贷款为8万亿元左右，今年贷款已经集中到期，正在面临还贷难风险。这种既要消化老债务风险，又要大量筹集资金，形成新债务的矛盾十分尖锐。

当然，说到底还是一个地方债务是否存在风险，如何有效防范风险、化解风险的问题。一段时期以来可谓仁者见仁智者见智，众多专家都提出了不少意见。周小川行长认为“将地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束”的观点，笔者认为，其出发点是，售给当地居民后，一方面当地居民对本地政府项目投资比较熟悉、信息量较大，可以全面了解投资风险，从而决定买与不买？另一方面当地居民可以现场对投资项目、资金运用投向进行有效监督和约束，从而强化对政府的监督，避免酿造较大风险。再一方面既是存在风险仅限于一个地区、一定范围内的居民购买者。

以笔者看，这只是治标不治理的措施，不能从根本上对地方债务进行约束，也不是防止地方债务风险的治本之策。我们要分析地方债务风险主要的、根本性的发生在哪里？主要发生在投资项目风险较大、回报较小；主要发生在地方政府超越自身财务承受能力而盲目大规模举债建设；主要发生在地方政府被政绩工程、形象工程冲昏头脑，盲目上马项目，从而管理上存在严重问题甚至发生黑金、行贿受贿、贪污挪用项目资金的腐败现象。

强化对地方债风险约束，应该把防范措施前移，移到投资项目之前。从思想上，一定要遏制地方政府不顾本地实际而大搞政绩工程、形象工程和面子工程。这就一般不会发生大肆举债投资大项目，最后背负沉痛债务包袱，最终酿造地方债务风险。要把地方债收支纳入地方预算之中，根据地方财政收入规模来决定发行规模，使得地方债务在其财力能够承受和兜底的范围以内。地方债包括贷款投资一定要阳光化、公开化，防止在招投标等建设过程中发生腐败行为，造成超项目预算，形成烂尾工程、包袱项目。这些才是防止地方债风险的关键。

如果仅仅依靠将地方债发行给当地居民，就能约束地方债风险，从目前居民的风险防范意识和投资行为看，有点异想天开。按照地方债发给当地居民模式，居民购买地方债是冲着地方政府信用而来，并不是冲着投资项目而去，居民最为关心的是到期偿还本息。如果不能按期偿还本息，就集中到政府大院封门、堵车、拦人，要求兑付地方债，甚至到上级政府上访。同时，每一批地方债筹集的资金，投资项目非常之多，是一揽子的，让居民对地方债务风险进行约束，宛如老虎吃天、无法下口。

再者，我国投资建设缺口最大，需求资金最多的是中西部地区和广大农村，而这些地方居民收入非常之低、财富积累少，如果“地方债应主要出售给当地居民”，那么，这些地方债发行筹资将非常有限，根本满足不了项目建设资金需求。而东部地区和城市庞大的资金富裕，将导致没有投向的过剩浪费现象。因此，周小川行长的“地方债应主要出售给当地居民”的想法很好，但不符合中国国情。

新闻链接：http://finance.sina.com.cn/china/20120919/013813173155.shtml