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 裁判要点

行政机关因开展生态保护而导致当事人合法权利受损的，应当依法承担相应的生态保护补偿职责。我国法律保护公民的合法财产权，包括公民对合法财产依法享有的占有、使用、收益、处分等各项静态和动态权利，故而，财产权益的损失不能简单理解为所有权的丧失，而是应当包括所有权以及前述各项具体权能的丧失或者限制。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）最高法行再335号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：西吉县某某养生农业发展有限公司。住所地：宁夏回族自治区西吉县。

法定代表人：单某英。

委托诉讼代理人：王某民。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区西吉县人民政府。住所地:宁夏回族自治区西吉县。

法定代表人：马某峡。

一审第三人：沈阳某某化工有限公司。住所地：辽宁省沈阳市皇姑区。

法定代表人：王某民。

再审申请人西吉县某某养生农业发展有限公司（以下简称某1公司）因诉被申请人宁夏回族自治区西吉县人民政府（以下简称西吉县政府）行政补偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁某终109号行政裁定，向本院申请再审。本院于2024年12月1日作出（2024）最高法行申296号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

本院经审理查明，2013年7月26日,西吉县政府与沈阳某某化工有限公司（以下简称某2公司）签订《投资框架协议》（以下简称投资协议）。后某2公司设立某1公司，负责该协议实施。2013年9月9日，某1公司与宁夏回族自治区西吉县扫竹岭林场签订《土地流转投资协议书》。2013年9月12日，某1公司将土地流转款300万元打入宁夏回族自治区西吉县财政局宁夏农村信用社账户，银行出具西吉县行政事业性收费、政府性基金缴款通知单。2013年9月28日，火石寨生态农业观光旅游项目取得宁夏回族自治区西吉县发展和改革局西发改发〔2013〕275号批复核准。2013年11月至2014年5月，某1公司完成对涉案流转土地的荒山及坡耕地的生态恢复、荒山荒地造林任务。2016年7月19日，西吉县政府就涉案地块给某1公司颁发编号为Ｃ641200442161的林权证书。2018年11月13日，宁夏回族自治区人民政府《关于宁夏沙坡头南华山火石寨青铜峡库区4处自然保护区勘界结果通知》（宁政发〔2018〕48号）发布。2018年11月29日，宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》。涉案土地均被划入红线范围，某1公司已无法继续实施批复项目。2019年5月起，某1公司多次向西吉县政府汇报情况、提交申请，请求发放林业和草原恢复补偿资金，至今亦无果。

2020年10月20日，某1公司提起行政诉讼，请求确认西吉县政府违约并解除投资协议，由西吉县政府向其赔偿涉案观光旅游项目形成的全部资产损失（以第三方权威评估公司评估为准）及支付政府承诺的造林补贴款和生态补偿款2580万元。2020年12月15日，宁夏回族自治区固原市中级人民法院作出（2020）宁04行初57号行政裁定，以投资协议发生在2015年5月1日前，相关协议争议不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回某1公司的起诉。某1公司提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。2021年11月10日，某1公司提起本案诉讼，请求判令西吉县政府支付生态保护补偿款（土地补偿、地上附着物补偿、安置补偿等）、给其造成的其他损失（以上补偿和损失以评估公司评估价值为准）及律师费等合理费用。

宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2021）宁04行初48号行政裁定认为，某1公司诉西吉县政府解除行政协议一案，生效裁判以不属于受案范围为由裁定驳回起诉。本案某1公司变更诉讼请求，其实质仍系要求解除投资协议，将赔偿变更为补偿，属于重复诉讼。西吉县政府并未对项目土地及地上附着物进行征收，某1公司请求补偿没有事实根据，起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、六项规定，裁定驳回某1公司的起诉。某1公司不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁某终109号行政裁定认为，某1公司就解除投资协议提起行政诉讼，但生效裁判并未就该协议是否解除作出实体裁判。某1公司亦未提交证据证明投资协议已被解除。某1公司认为西吉县政府划定自然保护区红线，实际上是对其林地进行征收，理由亦不能成立。某1公司的起诉没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

某1公司申请再审称，其对行政机关作出的行政行为享有信赖利益，依法有权获得补偿。请求撤销一、二审裁定，支持其一审诉讼请求。

西吉县政府辩称，其未对项目土地作出征收决定，事实上亦未开展征收或征用行为，某1公司的诉请没有事实根据。请求驳回某1公司的再审申请。

本院认为，结合一、二审裁定、某1公司所提再审理由及西吉县政府的答辩意见，本案的争议焦点为：对于涉案土地被划入红线范围给某1公司造成的实际财产损失，西吉县政府是否应承担相应的补偿职责？本案是否构成重复起诉？

一、关于西吉县政府是否应承担相应生态保护补偿职责问题。《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》（2018年11月29日通过）第十五条规定，生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，禁止不符合主体功能定位的各类开发建设活动。第二十一条规定，自治区人民政府应当建立生态保护补偿机制，按照国家规定明确补偿范围，合理确定补偿标准，完善生态保护财政转移支付政策，促进生态保护红线和其他区域协调发展。第二十二条规定，鼓励生态保护红线受益地区和生态保护红线所在地人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。探索建立政府引导、市场运作、社会参与的生态保护补偿投融资机制。根据上述规定，行政机关因开展生态保护而导致当事人合法权利受损的，应当依法承担相应的生态保护补偿职责。本案中，宁夏回族自治区西吉县发展和改革局在某1公司缴纳土地流转费用后，于2013年9月28日批复核准建设涉案观光旅游项目。此后，某1公司于2013年11月至2014年5月期间，完成对项目用地范围内的荒山及坡耕地的生态恢复和荒山荒地造林任务，并于2016年取得林权证。2018年《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》颁布实施后，项目用地全部划入自然保护区红线范围，导致某1公司林权的行使以及观光旅游项目的建设因生态保护管制措施受到限制。在此情形下，某1公司相关财产的所有权虽未被征收，但其使用、收益权能因公共利益而有所牺牲。我国法律保护公民的合法财产权，包括公民对合法财产依法享有的占有、使用、收益、处分等各项静态和动态权利，故而，财产权益的损失不能简单理解为所有权的丧失，而是应当包括所有权以及前述各项具体权能的丧失或者限制。因此，本案中，某1公司主张其因生态保护而遭受损失，具有事实根据和法律依据。对此，西吉县政府负有相应的补偿职责，本应根据某1公司的实际合法权益减损情况依法进行补偿，但一、二审法院却以西吉县政府并未对涉案土地实施征收，某1公司请求对土地及地上附着物等进行补偿没有事实根据为由裁定驳回起诉，显属认定事实不清、适用法律错误。

二、关于本案是否构成重复起诉问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，构成重复起诉的前提必须是后诉与前诉的当事人、诉讼标的、诉讼请求这三者同时具备“相同性”。某1公司于2020年10月20日提起另案行政诉讼，系请求确认西吉县政府违约并解除投资协议，由西吉县政府向某1公司赔偿涉案观光旅游项目形成的全部资产损失及支付政府承诺的造林补贴款和生态补偿款2580万元。某1公司提起本案诉讼，系请求判令西吉县政府向其支付生态保护补偿款（土地补偿、地上附着物补偿、安置补偿等）、给其造成的其他损失以及因涉案行为而支出的律师费等合理费用。前后比较可知，前诉系某1公司基于涉案投资协议提起，诉讼标的指向行政协议法律关系，后诉系某1公司基于行政机关因行政管制行为所应负担的补偿职责提起，诉讼标的指向行政补偿法律关系，前诉与后诉的诉讼标的并不相同，诉讼请求亦因此有所区别，故一审法院认为本案构成重复起诉，适用法律错误。

综上，某1公司的起诉符合法定条件，一、二审法院裁定驳回其起诉，认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以纠正。某1公司申请再审理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项规定，裁定如下：

一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁某终109号行政裁定；

二、撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2021）宁04行初48号行政裁定；

三、指令宁夏回族自治区固原市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　　阎　巍

审 判 员　　李小梅

审 判 员　　王　炜

二〇二五年七月二日

法官助理　　易　旺

书 记 员　　李璐铭