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【裁判要点】

由于郑州市规划委员会通过第59次会议纪要原则同意新密产业集聚区核心板块城市的设计方案，案涉土地规划变更为核心商业板块，进而造成涉案行政协议无法履行，对此应当认为，一方面新密市政府基于公共利益的考虑报请改变规划并不违法，在行政裁量上也是适当的；另一方面，某甲公司作为涉案协议的相对人，由于该协议无法履行也确实造成了资金的闲置损失，新密市政府作为行政协议的一方当事人，在报请改变规划时亦应当考虑到某甲公司的这一损失。从行政补偿的角度看，行政相对人没有为公共利益的增长而承担相应成本的义务，行政机关应当对特定的、作出合法行政行为时应当考虑的行政相对人的合理损失予以补偿。尤其应当强调的是，新密市政府在规划改变以至于无法履行涉案协议时，应当主动及时解除该协议，并对某甲公司的损失予以补偿，以减少某甲公司的损失，新密市政府不主动履行该解除协议及行政补偿的义务，属于行政不作为，某甲公司进而提起本案诉讼，请求解除协议并由新密市政府补偿损失，该诉讼请求应予支持。

【裁判文书】

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）豫行再10号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）河南某甲置业有限公司，住所地河南省新密市产业聚集区。

法定代表人张某，该公司执行董事兼总经理。

委托代理人李某，该公司员工。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）新密市人民政府，住所地河南省新密市。

委托代理人赵某，新密市司法局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）新密市先进制造业开发区管理委员会，住所地河南省新密市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）新密市曲梁镇人民政府，住所地河南省新密市曲梁镇下牛街1号。

委托代理人吕某明，该镇政府办公室副主任。

再审申请人河南某甲置业有限公司因与被申请人新密市人民政府、新密市曲梁镇人民政府、新密市先进制造业开发区管理委员会行政协议纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2023）豫01行终1039号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年3月6日作出（2024）豫行申1725号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，于2025年4月24日进行了公开开庭审理。再审申请人河南某甲置业有限公司（以下简称某甲公司）的委托代理人李某、康朝伟，被申请人新密市人民政府（以下简称新密市政府）的委托代理人赵某、李**，被申请人新密市先进制造业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）的委托代理人王同良、沈亚超，被申请人新密市曲梁镇人民政府（以下简称曲梁镇政府）的委托代理人吕某明、王俊章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

某甲公司向河南省新密市人民法院（以下简称一审法院）提出诉讼请求：1．判令解除某甲公司与开发区管委会签订的《投资协议书》及《补充协议》；2．判令新密市政府、开发区管委会赔偿某甲公司的资金损失43,861,461元及公司费用支付损失2,107,541.12元，合计45,969，002.12元（公司费用支出暂计算至2022年12月31日，实际应计算至本案赔偿款全部支付完毕之日)；3．判令新密市政府、开发区管委会支付某甲公司因此次诉讼而支出的律师服务费用250,000元；4.本案诉讼费等实现债权的费用由新密市政府、开发区管委会承担。在审理过程中，某甲公司请求追加曲梁镇政府为被告参加诉讼,并申请变更原诉讼请求第二项为：判令新密市政府、开发区管委会、曲梁镇政府赔偿某甲公司的资金损失43,861,461元及公司费用支付损失2107541.12元,合计45969002.12元（公司费用支出暂计算至2022年12月31日，实际应计算至本案赔偿款全部支付完毕之日)；变更原诉讼请求第三项为：判令新密市政府、开发区管委会、曲梁镇政府支付某甲公司因此次诉讼而支出的律师服务费用250,000元；变更原诉讼请求第四项为：本案诉讼费等实现债权的费用由新密市政府、开发区管委会、曲梁镇政府承担。

一审法院查明：为促进集聚区装备制造业的快速发展，就河南某服装有限公司在新密市产业集聚区管理委员会投资建设加工各类服装630万件（套）项目有关事宜，2013年12月11日,新密市产业集聚区管理委员会作为甲方与河南某服装有限公司签订《投资协议书》一份，约定：河南某服装有限公司投资建设年加工各类服装630万件（套）项目，总投资19亿元人民币，新建标准化厂房、配套设施等建筑物。项目选址在新密市产业集聚区，用地面积615亩，地址位于******。在河南某服装有限公司项目法定手续齐备的情况下,新密市产业集聚区管理委员会负责协调民事关系,具备开工条件后交付河南某服装有限公司进行施工。新密市产业集聚区管理委员会主要责任和义务：1.协助河南某服装有限公司办理项目立项报批相关手续,协调国土部门在现行法律政策框架内，供应项目用地，在河南某服装有限公司摘牌且一次性缴纳土地款到位前提下,按照法律法规政策协调办理土地使用证、项目报建和相关手续；2.新密市产业集聚区管理委员会负责处理河南某服装有限公司项目用地内附属物的补偿相关问题。在项目建设前将“六通一平”基础设施建设至河南某服装有限公司界址。如果供电及其他基础设施需出专线或提出特殊要求的所需的全部费用由河南某服装有限公司承担。3.新密市产业集聚区管理委员会实行全程代办制，节点推进制和限时办结制等相关项目推进服务运行机制为河南某服装有限公司提供投资服务。4.处理好涉农及征地关系，及时解决河南某服装有限公司遇到的问题，为项目建设、生产、经营提供优良的投资环境和优惠的招商条件。协议中同时约定河南某服装有限公司的责任和义务,并约定河南某服装有限公司充分享受河南省、郑州市及新密市针对产业集聚区出台的各项招商引资优惠政策。针对重大项目采取“一事一议”办法，给予优惠。协议第七条中约定在出现以下情况时河南某服装有限公司有权单方解除协议：（1）新密市产业集聚区管理委员会不能按时提供符合协议约定的土地；（2）不能按照协议约定给予优惠政策；（3）不能按照协议约定协助办理国有土地使用权。协议第八条约定，若由于国家政策重大调整或重大自然灾害等不可抗力因素导致本协议或本协议有关条款无法继续履行时，双方协商均不承担违约责任。

2014年1月7日，新密市产业集聚区管理委员会、新密市国土资源局作出预付费用通知书，载明为保证项目顺利入驻，市财政需暂借河南某服装有限公司2,910.48万元。2014年1月28日，河南某服装有限公司向新密市非税收管理局汇款910.48万元，附加信息及用途为预付土地款。2015年11月23日，河南某服装有限公司更名为某甲公司。2016年4月27日，甲方新密市产业集聚区管理委员会与乙方某甲公司签订《补充协议》一份，主要约定：某甲公司项目协议用地面积615亩，变更为350.44亩，净用地面积278.66亩（其中120.4亩商业用地变更为60亩)，地址位于***；实际面积以规划国土部门测量为准，河南某服装有限公司变更为某甲公司。

2017年12月29日，河南省人民政府就新密市2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地作出批复，同意新密市征收曲梁镇**村等4个村集体耕地及农用地共计16.8209公顷。2018年4月1日，曲梁镇政府作出预存通知单，通知某甲公司预存异地购买补充耕地指标款3,455.1万元至指定账户。2018年4月2日，某甲公司分两笔分别向新密市非税收管理局汇款3,200万元、255.1万元。2018年9月27日，曲梁镇政府作出征地补偿款预存通知单，通知某甲公司预存征地补偿款423.98万元。2018年9月27日，某甲公司向新密市非税收管理局汇款423.98万元。2019年8月28日，曲梁镇政府作出征地补偿款预存通知单，通知某甲公司预存征地补偿款1,800万元。同日，某甲公司分四笔分别向新密市非税收管理局汇款400万元、500万元、400万元、500万元。

2021年1月29日，某甲公司作出关于退还土地款报告,某甲公司称其先后向财政局缴纳土地款6,589.56万元，鉴于原《补充协议》约定的拟投资建设服装加工项目和调整后的产业集聚区核心板块打造城市公共服务地标建筑的规划方案严重不符，为此，现已近年关，公司急需资金偿还贷款，清欠农民工工资,减轻企业压力,请求新密市政府将土地款6,589.56万元予以退还，遗留事项待春节后双方协商解决。新密市产业集聚区管理委员会收到该报告并在其上加盖单位印章2021年4月1日，新密市财政局向某甲公司转账589.56万元，附言：退指标款；2021年7月1日，向某甲公司转账100万元，汇款附言：退征地补偿预存；2021年7月9日，向某甲公司转账1,000万元，汇款附言：退征地补偿预存款；2021年10月14日，某甲公司转账2,900万元,汇款附言：退征地补偿预存款；2021年12月15日，向某甲公司转账2,000万元，汇款附言：退指标款。以上共计退还6,589.56万元。

另查明，2012年12月20日，新密市政府设立新密市产业集聚区管理委员会，为新密市政府派出机构，规格为副处级；2022年，经中共郑州市委机构编制委员会批准，中共新密市产业集聚区工作委员会新密市产业集聚区管理委员会予以保留并更名为开发区管委会；2022年6月26日，成立开发区管委会，作为中共新密市委、新密市政府的派出机构，机构规格为正处级。开发区党工委、管委会实行合署办公、一套机构，根据法律法规、市委市政府授权或委托履行组织领导、发展规划、协调服务、招商引资等相关职能。

一审法院认为，行政协议首先是行政机关为实现公共利益或行政管理目标而与协议相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，河南某服装有限公司变更企业名称为某甲公司，由于机构改革，开发区管委会承继了新密市产业集聚区管理委员会职能，《投资协议书》及《补充协议》相对方为某甲公司与开发区管委会。从案涉协议的订立及内容看，案涉协议是开发区管委会作为甲方与某甲公司订立的，目的是为了促进集聚区装备制造业发展，系为实现公共利益需要；协议约定的开发区管委会的义务主要是协助某甲公司办理项目立项报批相关手续，协调国土部门在现行法律政策框架内，供应项目用地,在某甲公司摘牌且一次性缴纳土地款到位前提下，按照法律法规政策协调办理土地使用证、项目报建和相关手续。开发区管委会负责处理某甲公司项目用地内附属物的补偿相关问题,处理好涉农及征地关系,开发区管委会全程为某甲公司提供投资服务等,这些义务均需要开发区管委会行使和利用其行政职权来履行,具有行政管理性质；协议经双方协商一致订立，是双方的真实意思表示，并有双方盖章和签字,均已成立。因此案涉协议符合行政协议的特征，应当认定为行政协议，对由此引发的争议，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于某甲公司主张解除协议问题，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。本案中，2021年1月29日，某甲公司作出关于退还土地款报告，具有解除案涉协议意思表示，庭审中，开发区管委会陈述其义务于2021年2月7日终止，系开发区管委会同意解除案涉协议,故涉案协议已经于2021年2月7日经双方协商解除，案涉6,589.56万元自2021年4月1日至2021年12月15日分批已被全部退回，因此，某甲公司要求解除双方签订的《投资协议书》及《补充协议》的请求成立，一审判决予以支持，但应认定《投资协议书》及《补充协议》已于2021年2月7日解除。

关于某甲公司主张开发区管委会未履行供地义务构成违约，应当承担赔偿损失责任。某甲公司主张的“供地”如何理解，《投资协议书》及《补充协议》是否具有土地出让性质是本案争议焦点。一审法院认为，案涉协议不具有土地出让性质。具体理由如下：首先，根据我国土地管理的相关规定,通过招拍挂方式签订国有土地出让合同且取得国有土地使用权,是合法使用国有土地应当履行的法定程序,任何单位和个人都无权通过合同约定或者默许使用等方式免除该法定义务。案涉《投资协议书》《补充协议》仅关于用地选址及面积，并不包括使用年限、价格等出让土地核心要素。其次，根据《投资协议书》第七条约定，开发区管委会主要义务在于协调及服务，并且协议订立时，所涉土地尚未征收，更未经过招标、拍卖、挂牌程序而成交，在时间上也不符合土地出让合同订立的时机。再次，开发区管委会无签订国有土地出让协议以及收取土地出让金的法定职权。第四，双方在协议中明确约定“协调国土部门在现行法律政策框架内，供应项目用地”，某甲公司应明知土地出让系土地管理部门职责，且在协议中可见“摘牌”等内容，亦明知取得土地使用权需通过招拍挂程序。第五，协议中涉及土地的条款是开发区管委会承诺的部分内容,除此以外,还有税收优惠等内容,具体执行中需要“一事一议”。综上，案涉协议订立的目的是为了招商引资，项目推进过程中涉及事项多，部门多，开发区管委会系作为项目的协调组织单位,给某甲公司提供平台，在办理手续方面提供便利，而非向河南某甲置业有限公司出让土地。虽然《投资协议书》第七条约定开发区管委会不能按时提供符合协议约定的土地,某甲公司有权解除协议，但《投资协议书》并未就具体供地事项进行约定。该条同时约定开发区管委会不能按照协议约定给予优惠政策,某甲公司有权解除协议，而协议中关于如何给予优惠政策没有约定，而是约定针对重特大项目采取“一事一议”办法，因此该条款只是框架性的意向协议，未签订正式的合同，对双方没有约束力。《中华人民共和国民法典》第五百六十六条规定，合同解除后尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，2017年12月29日，河南省人民政府已就新密市曲梁镇**村等4个村耕地及农用地共计16.8209公顷土地作出征收批复，征地处于推进状态,某甲公司没有证据证明开发区管委会具有违反《投资协议书》约定的协调及服务义务情形，故对其赔偿损失要求不予支持。

关于某甲公司主张新密市政府、曲梁镇政府承担责任问题,本案属于履行招商项目投资协议引发的争议，协议的相对方开发区管委会，具有相应的行政管理职能和独立承担法律责任的主体资格,新密市政府以及曲梁镇政府不是案涉投资协议的相对方，故主体不适格。

另需要说明的是，除案涉《投资协议书》及《协议书》之外，某甲公司认为应当对新密市政府的收款,曲梁镇政府作出的收款通知等行为作出实质处理，其实质是不同行政行为，可以另行救济，但不在本案的审查范围。

一审法院于2023年11月26日作出（2023）豫0183行初22号行政判决：1.某甲公司与开发区管委会签订的《投资协议书》及《补充协议》于2021年2月7日解除；2.驳回某甲公司其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由某甲公司负担。

某甲公司不服一审行政判决，向河南省郑州市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。

二审法院查明事实与一审查明事实一致。

二审法院认为，关于本案适格被告的认定问题。二审法院于2023年5月29日作出的（2023）豫01行初21号行政裁定书中已经明确“开发区管委会经过郑州市委机构编制委员会的批准设立，三定方案明确规定其行使相应的行政职权，具有行政主体资格,故开发区管委会是本案适格被告，新密市政府不是本案适格被告。”故将本案移送至一审法院管辖,由此,一审不应通知新密市政府参加诉讼，新密市政府是否参加庭审并不影响案件审理。某甲公司称一审允许新密市政府缺席，完全违法，所有事宜均由新密市政府牵头和办理，所以理应承担责任的上诉理由，二审判决不予采信。

关于案涉协议的解除问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，某甲公司请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。结合在卷证据查明的事实可知，某甲公司于2021年1月29日向新密市产业集聚区管理委员会递交《关于退还土地款的报告》，报告中称鉴于原《投资协议》约定的拟投资建设服装加工项目和调整后的产业集聚区核心板块打造城市公共服务地标建筑的规划方案严重不符，为偿还贷款，清欠农民工工资，减轻企业压力，请求退还土地款，遗留事项春节后协商解决，上述内容中已包含了解除案涉协议的意思表示。新密市财政局自2021年4月1日至2021年12月15日已分批全部退还案涉款项6589.56万元，该退还款项的行为已经表示行政机关同意解除案涉协议关于解除时间，一审将开发区管委会庭审中陈述的“市政府于2021年2月7日对某甲公司的解除案涉供用土地要约作出承诺”的时间作为协议解除时间，并无不当。

关于某甲公司主张的赔偿，主要有资金损失、公司费用支付损失及律师服务费三项。《投资协议书》第8.1条约定，若由于国家政策重大调整或重大自然灾害等不可抗力因素导致本协议或本协议有关条款无法继续履行时,双方协商均不承担违约责任。根据《关于退还土地款的报告》可知，案涉项目所在的地块因省市政策调整,已经被划定在新密市产业集聚区核心板块内，打造城市公共服务地标建筑,与某甲公司协议约定的服装加工项目不符，某甲公司也是以此为由申请退还土地款，故开发区管委会对此不需承担违约责任。某甲公司提交了河南省高级人民法院作出的（2020）豫行终2249号行政判决书一份，作为参考判例。二审法院经审查后认为，该案例中的某生态旅游开发公司与当地镇政府经公证后签订涉案475亩的《土地使用权出让合同》，但因涉案土地系集体农用地且未经招拍挂程序，违反法律、行政法规的强制性规定，故被认定为无效合同，且明确认定当地县政府对造成合同无效的法律后果，应承担主要过错责任，进而对合同无效造成的损失进行了裁决。而本案中案涉协议均合法有效,某甲公司也未能提供充分的证据证明行政机关在履约过程中存在严重违约导致合同解除,因两案案情不同，故上述裁判观点不适用于本案。

二审法院于2024年6月19日作出（2023）豫01行终1039号行政判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由某甲公司承担。

某甲公司申请再审称：1.原审判决认定事实错误。《投资协议书》和《补充协议》并非协商一致解除，是因开发区管委会构成根本违约，造成合同目的无法实现，某甲公司按照开发区管委会的要求，不得已先申请退还已缴纳的土地款项。一审法院一方面认定“开发区管委会具有行政管理性质，本案符合行政协议的特征，应当认定为行政协议”，同时又认定“案涉协议不具有土地出让性质”，无法自圆其说。开发区管委会在二审法院审理2023豫01行初21号案件的举证和庭审中，多次明确称开发区管委会、新密市自然资源和规划局、新密市财政局、曲梁镇政府均是按照新密市政府的指示办事，并未实际参与。开发区管委会只是在合同上签章，除此之外所有事宜均由新密市政府牵头和办理，理应由其承担责任。某甲公司的款项是按照新密市政府的要求打入新密市财政局的账户上，以上都在笔录中可见，并且某甲公司在一审过程中又特意将笔录复制出来提交至法院，但是一审法院对此完全不予理会。2.一审判决适用法律错误。本案因开发区管委会已经构成根本违约，某甲公司只能按照开发区管委会的指示，提出请求退还土地款项，且双方的协商过程还对赔偿问题作出了认定，故一审判决适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、《中华人民共和国民法典》第五百六十六条系法律适用错误。3.二审判决罔顾事实和法律。新密市政府一、二审均拒绝出庭，但判决书中有其代理人名字。新密市政府已经收取某甲公司预缴土地款，即使有规划也在收取土地款之后，对某甲公司存在欺骗行为，而某甲公司无任何过错。综上，请求撤销原审判决，改判支持某甲公司一审诉讼请求。

新密市政府辩称，1.新密市政府不是本案适格的被告。根据二审法院（2023）豫01行初21号行政裁定书查明的相关事实：案涉协议系某甲公司与原新密市产业集聚区管理委员会所签，新密市政府不是合同主体，原新密市产业聚集区管理委员会与所在地政府，具有招商引资项目的签约、报批以及建设项目建设的跟踪服务工作等职能，行使的是一级政府职能，由于机构改革，原新密市产业聚集区管理委员会经过整合、更名开发区管委会承继了原新密市产业集聚区管理委员会的职能，且开发区管委会系经过郑州市机构编制委员会批准设立，三定方案明确规定了其行使相应的行政职权，具有行政主体的资格。故开发区管委会是本案适格的被告，新密市政府不是本案适格的被告。2.某甲公司的相关诉请不能成立。案涉协议签订后，开发区管委会积极履行了相关合同义务，且案涉协议实际上系经某甲公司与开发区管委会协商一致后解除的，依据协议约定，双方均不承担违约责任。某甲公司主张的资金损失、公司费用支出、律师费用等，缺乏事实根据及法律依据。某甲公司向新密市非税账户上支付的相关款项系其与开发区管委会协商一致的结果，并非为了履行协议内容。某甲公司缴纳的案涉款项的性质为土地预存款，对土地预存款项计算利息不符合相关法律及政策要求。某甲公司主张的公司费用支出等相关费用，与案涉合同的履行没有关系，缺乏相关事实根据。案涉协议经协商一致解除后，相关款项已及时退还给了某甲公司，某甲公司的主张于法无据。综上，请求驳回某甲公司的再审请求。

开发区管委会辩称，1.某甲公司2017年4月申请并经项目主管机关备案确认的服装产业园项目(以下简称案涉项目）拟用地面积为104666.2平方米、2017年6月通过预审的意向用地面积104666平方米。2.案涉项目拟用土地于2018年1月分两批经河南省人民政府依法批准征用，后经依法征收，于2020年7月23日具备供地条件。3.因应支持郑州建设国家中心城市的国家重大政策调整，案涉项目拟用土地所在区域被列入郑州市32个城市发展核心板块的管控规划调整方案只有讨论稿，又因2021年郑州7.20特大暴雨灾害等不可抗力因素搁置而没有批复。但就2020年的规划调整方案讨论稿而言，仍基本满足案涉项目用地需要，再与2023年的实际规划批复对比，完全满足案涉项目用地需要。4.因受疫情影响，某甲公司在2021年1月的一个月内两次以自身原因为由书面协商终止意向用地法律关系并要求退还土地预存款，2021年2月7日，意向用地法律关系协商终止。5.案涉《投资协议》《补充协议》因意向用地法律关系协商终止而丧失履行基础、目的落空，同时自然终止。案涉协议生效后至终止前，开发区管委会没有违约行为，也不存在违法或越权行为。6.原审判决认定开发区管委会具有部分行政管理职权，案涉协议是行政协议，但其不具有土地出让性质二者并不矛盾。7.新密市政府依据上位法规、参照外地通行做法，起草制定的《新密市征地补偿款预存制度》，属于规范性文件，对意向用地法律关系当事人具有约束力。土地预存款在意向用地申请人没能竞得意向土地后，按照原渠道无息退还，本就符合上位法本意和征地补偿款预存制度的制定目的。8.某甲公司依据案涉协议请求赔偿土地预存款损失无事实根据和法律依据，原审判决驳回某甲公司的所有诉请于法有据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

曲梁镇政府辩称，1.曲梁镇政府不是案涉协议签订主体，不是本案的适格被告，不应承担相应责任。行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标而与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人必须作出意思表示且达成一致。本案中，案涉协议的签订主体是某甲公司与开发区管委会。而曲梁镇政府不是协议的签订方，更没有在案涉协议中作出任何意思表示，因此，不是本案的适格被告，不应承担相应责任。2.曲梁镇政府向某甲公司出具的《缴费通知书》是案涉行政协议在履行过程中，经某甲公司申请，由曲梁镇政府依法依规下达的缴费通知，且该缴费通知书与某甲公司的本案诉请无关，某甲公司以缴费通知书为依据追加曲梁镇政府为本案被告，请求其承担损失，没有法律依据。本案中，某甲公司的诉请是请求解除案涉行政协议并主张损失赔偿，曲梁镇政府下达缴费通知的行政行为与本案无关，某甲公司追加曲梁镇政府为本案被告，没有法律依据。综上所述，请求维持原审判决。

本院再审查明事实与一、二审查明事实一致。

本院再审认为，本案的争议焦点有三，一是谁是本案的适格被告；二是案涉行政协议解除后如何承担责任；三是某甲公司的损失应如何计算。

关于谁是本案的适格被告。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，案涉行政协议虽然是某甲公司与开发区管委会签订，但开发区管委会未经国务院、省级人民政府批准设立，不具备行政主体资格，其涉案行为应视为受新密市政府委托所为，行为责任也应由委托人即新密市政府承担。至于曲梁镇政府在本案中的行为，也应视为受上级行政机关委托所为，也不应承担行政法上的责任。原审认定新密市政府不是本案适格被告系适用法律错误，本院再审予以纠正。

关于案涉行政协议解除后如何承担责任。

由于郑州市规划委员会通过第59次会议纪要原则同意新密产业集聚区核心板块城市的设计方案，案涉土地规划变更为核心商业板块，进而造成涉案行政协议无法履行，对此应当认为，一方面新密市政府基于公共利益的考虑报请改变规划并不违法，在行政裁量上也是适当的；另一方面，某甲公司作为涉案协议的相对人，由于该协议无法履行也确实造成了资金的闲置损失，新密市政府作为行政协议的一方当事人，在报请改变规划时亦应当考虑到某甲公司的这一损失。从行政补偿的角度看，行政相对人没有为公共利益的增长而承担相应成本的义务，行政机关应当对特定的、作出合法行政行为时应当考虑的行政相对人的合理损失予以补偿。尤其应当强调的是，新密市政府在规划改变以至于无法履行涉案协议时，应当主动及时解除该协议，并对某甲公司的损失予以补偿，以减少某甲公司的损失，新密市政府不主动履行该解除协议及行政补偿的义务，属于行政不作为，某甲公司进而提起本案诉讼，请求解除协议并由新密市政府补偿损失，该诉讼请求应予支持。

关于某甲公司主张的损失赔偿应如何计算。

由于某甲公司的损失是合法行政行为造成的，在本质上属于行政补偿的范围，故某甲公司的损失应按照行政补偿的核算方法来确定。由于对此类行政补偿并无法律法规的明确规定，也没有相应行政机关的规范性文件为参考，综合考虑新密市政府在涉案行政协议中只承担“协调服务”等义务，考虑某甲公司在招商引资中对地方政府的合理信赖，考虑某甲公司对投资中可能发生的投资风险应该有一定的预期等因素，本院在活期存款利率、定期存款利率、贷款利率之间，选择以中国人民银行2015年公布的五年期定期存款基准利率2.75%为标准，对某甲公司的闲置资金予以适当补偿。具体计算方法如下：1.自2014年1月28日起至2019年8月27日止，以910.48万元为基数，应支付利息为139.80万元；自2018年4月2日起至2019年8月27日止，以3455.1万元为基数，应支付利息为133.54万元；自2018年9月27日起至2019年8月27日止，以1800万元为基数，应支付利息为45.43万元。2.自2019年8月28日起至2021年3月31日止，以6589.56万元为基数，应支付利息为288.95万元。3.自2021年4月1日起至2021年6月30日止，以6000万元为基数，应支付利息为41.14万元；自2021年7月1日起至2021年7月8日止以5900万元为基数，应支付利息为3.56万元；自2021年7月9日起至2021年10月13日止，以4900万元为基数，应支付利息为35.81万元；自2021年10月14日起至2021年12月15日止，以2000万元为基数，应支付利息为9.34万元。以上合计，新密市人民政府应向河南某甲置业有限公司支付利息697.57万元。关于某甲公司主张赔偿其律师服务费用等实现债权的费用，因在行政补偿争议中缺乏法律依据，本院不予支持。

综上，某甲公司再审部分诉求应予支持，一、二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款之规定，判决如下：

一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2023）豫01行终1039号行政判决，维持河南省新密市人民法院（2023）豫0183行初22号行政判决第一项，撤销该判决第二项；

二、新密市人民政府于本判决生效之日起30日内向河南某甲置业有限公司支付利息697.57万元；

三、驳回河南某甲置业有限公司的其他诉讼请求。

如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条的规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。

一、二审案件受理费各50元，均由新密市人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长　　王　松

审判员　　张　伟

审判员　　姜　浩

二〇二五年五月十三日

法官助理　　时儒梦

书记员　　边　辑