李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。

耿宝建

（最高人民法院行政审判庭庭长）

[摘  要]

行政审判工作现代化是中国式现代化的重要内容，是支撑和服务中国式现代化的重要方面。行政审判工作现代化需要行政诉讼法律制度的优化完善保驾护航，有必要通过拓展行政诉讼受案范围、细化暂时权利救济制度、完善行政诉讼判决方式来更好发挥行政审判监督支持依法行政作用，通过简化被告认定、深化行政案件集中管辖、健全繁简分流规则来更好发挥行政审判便民利民优势，在现阶段宜坚持以解决行政争议为中心的审查模式、推动行政案件管辖权下沉、扩大调解范围来更好发挥行政审判定分止争功能。

[关键词]

行政审判；行政诉讼；行政争议；暂时权利救济

引　言

党的二十大提出了中国式现代化的时代命题。党的二十届三中全会提出“法治是中国式现代化的重要保障”，将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的基本原则之一，法治与中国式现代化紧密相联，被提升到新的战略高度。作为法治政府建设、全面依法治国的重要助推力量，行政审判通过化解争议、监督权力、保障权利，推动国家治理和社会发展更好相适应，促进提高国家治理体系和治理能力现代化水平。因此，行政审判工作现代化是中国式现代化的应有之义，是支撑和服务中国式现代化的重要方面。当前，行政审判工作与现代化要求、党委政府期待、人民群众需求之间还存在一定差距，迫切需要从理念、制度、组织等方面去破局、解决。其中，行政诉讼法律制度的完善是行政审判工作现代化的前提条件。2024年11月7日，全国人大常委会在审议人民法院行政审判工作情况报告时即提出了修改行政诉讼法的意见建议。站在新的历史阶段，应当深入贯彻《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》的精神，认真研究完善行政诉讼法律制度，做好改革的顶层设计，以制度现代化助力行政审判更好发挥监督支持依法行政作用、更好发挥行政审判便民利民优势、更好发挥行政审判定分止争功能，让人民群众感受到行政审判更为公正、更加便民、更有效率、更能案结事了。本文结合当前行政审判实践中需要解决的若干问题，择其要者作简要论述。

一、更好发挥行政审判监督支持依法行政作用

监督支持依法行政是行政审判的重要职责之一。行政诉讼制度、行政审判工作就是在给行政权力定规矩、划界限。从这个意义上来说，制度的完善首先要致力于破除影响行政审判监督、纠正违法行政的障碍，确保更多的行政争议在法治轨道上解决。

（一）拓展行政诉讼受案范围

近年来，全国法院新收一审行政案件数量维持在年均30万件左右，2024年为29.4万件，同比下降5.1%。其中，有18%的案件以裁定不予立案、驳回起诉方式结案，同比下降4.2个百分点。裁定不予立案、驳回起诉率的降低，与行政审判条线践行正确审判理念，坚决挤掉“诉讼泡沫”，努力实质化解行政争议避免程序空转有关。与刑事、民事案件相比，行政案件的裁定不予立案、驳回起诉的比例明显偏高，此中固然有行政诉讼原告制度、被告制度、管辖制度、行民交叉等原因造成，但不可否认的是，“一人多案”“一事多诉”“滥诉”等因素形成的衍生案件占比并不低。因此，行政审判仍然面临在毫不动摇坚持立案登记制的前提下，继续减少无效诉讼、循环诉讼的问题。行政审判应当通过有效解决“一人多案、一事多诉”现象，主动挤压“诉讼泡沫”、无效诉讼，并应当通过行政争议实质化解和权利的高效救济，取信于民，为不远将来行政案件的明显增长打基础。

另外，目前行政案件数量与行政行为及外溢出行政程序的行政争议体量不相匹配，行政审判在促推法治政府建设、助力国家治理体系和治理能力现代化方面还有较大的提升空间，职能作用有待更充分发挥，有必要将更多的行政争议纳入法治化轨道，并确保最终都有接受司法审查的可能性。2014年行政诉讼法修改时，适当扩大了行政诉讼的受案范围，体现在三个方面：一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”；二是增加列举法院受理的诉讼事项，将原法列举法院应当受理的8项情形增加至12项；三是将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。2014年修法扩大行政诉讼的受案范围对于解决“立案难”意义重大。但是，行政诉讼法关于受案范围的规定沿袭原先的列举模式，而法院不予受理的条款相比之前没有变化，与最高人民法院原有司法解释相比，行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质扩大。实际上，行政行为作为行政法治化的产物，原本是为了解决受案范围问题，便于司法对行政的监督，也便于行政机关将抽象法规范具体化。但是法条一旦将受案范围固化为行政行为，就又可能反过来限制受案范围的拓展。行政行为概念与定性受限于受案范围，必然导致受案范围的动态性需求与行政行为概念的稳定性要求之间产生矛盾。

不论是理论研究还是司法实践，都应当认识到行政行为、受案范围与法院受理三者之间，既互相关联但又有区别，而不宜将三者画等号以致混同。行政诉讼法以及单行法律、法规明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；法律和司法解释没有明确排除的行政行为，原则上应当纳入受案范围；人民法院考虑个案存在缺乏诉的利益等特殊情形而不予受理的，应及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利。未来应考虑通过修法将受案范围与行政行为脱钩，在公共行政活动的框架内拓展行政诉讼的受案范围。公共行政包括国家行政和社会行政。当前国家行政基本上被纳入了受案范围，只是在公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性等方面尚存争议，未来可以考虑将被传统理论排除出受案范围的部分抽象行政行为、内部行政行为逐步纳入。社会行政（非政府公共组织或称政府之外的社会组织的行政活动）被有限地纳入了受案范围，但受到“授权组织”（法律、法规、规章授权组织）和“权力行为”（行使行政职权行为）的严格限制，而非政府公共组织具有公共意义的自治管理和公共服务行为则被排除在外。非政府公共组织的自治管理行为，如属于对相对人重要权益产生影响或者对宏观利益产生重要影响、具有高度公开性的行为，则应给予其获得司法救济的机会。针对非政府公共组织提供的公共服务行为，也要考虑纳入司法监督和救济的范围。从权利保障的角度，目前行政诉讼保障的权利类型包括人身权、财产权、受教育权、劳动权、环境权等，随着《民法典》的施行，行政诉讼需要回应诸如个人信息查询权、个人信息更正权、人格尊严权、个人隐私权等新型权利的保障需求，在拓展受案范围时应一并予以考虑。总之，要坚持“有权利必有救济、无救济则无权利”理念，确保宪法和法律赋予当事人的权利有便捷高效的救济途径，持续稳慎扩大受案范围。

（二）细化暂时权利救济制度

党的二十届三中全会作出“加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”的决策部署。国务院提出要开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。一段时间以来，违规罚没、“小过重罚”“远洋捕捞”等问题屡屡引发舆论热议。上述问题的主要原因在于部分行政机关滥用职权、违法行政，但也与现行法律对涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的监督制约规定不够细化明确有关。《行政诉讼法》第56条对行政诉讼停止执行的条件作了原则性规定，但由于实体审查标准不明确，缺乏配套制度设计特别是程序规定，一定程度上导致实践中当事人申请的少、法院裁定停止执行的更少，立法设计实际处于虚置状态，无法为当事人提供及时、有效、无漏洞的司法救济。

从完善制度的角度，首先，在停止执行的实体要件上，增加法院对胜诉可能性的考量，审查标准可以参考行政非诉执行案件的“重大且明显”标准，即法院发现行政行为存在重大且明显违法的，可以直接依职权作出停止执行裁定；原告或利害关系人提出停止执行申请的，法院需审查是否有证据表明被诉行政行为存在重大且明显违法情形，有则应当作出停止执行的裁定，没有则应继续判断是否存在“行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益”等情形。对于停止执行的情形，立法也可以进行类型化例举，如在现有规定基础上明确如下情形：限制公民人身自由，查封、扣押、冻结重要生产资料或者基本生活必需品，未经权利人许可进入他人住宅或生产经营场所，存在明显违法的，裁定停止执行。

其次，在停止执行申请的处理程序上，由于诉讼停止执行旨在行政案件审理过程中为当事人提供临时性权利保护，其时效性要求比一般行政诉讼要高，因此可以参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第76条第3款“人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行”的规定，明确对于当事人提出的停止执行申请，“人民法院应当在四十八小时内作出裁定；裁定停止执行的，行政行为应当立即停止执行”。细化暂时权利救济（紧急审理程序）制度，是行政诉讼法修改的一个“小切口”，却可能给行政诉讼制度带来大变革。

（三）完善行政诉讼判决方式

2014年行政诉讼法修改新增了给付判决、确认违法判决、确认无效判决等判决方式，丰富了行政诉讼判决种类，一定程度上解决了判决方式不够用的问题。但从审判实践的情况看，现有裁判方式仍存在三个方面的问题，制约了行政审判更好发挥监督支持依法行政的职能作用，也不利于行政争议的实质化解：一是部分能够直接调整行政法律关系的判决方式适用范围狭窄，且未明确其优先适用位序；二是部分判决方式的适用缺乏刚性，导致“判不到位”问题多发；三是现有判决方式无法完全满足监督权力、保护权利的实际需求。

相应地，行政诉讼判决方式可以做如下优化完善：第一，变更判决具有节约诉讼成本，直接确定各方权利义务的优势，可以在“行政处罚明显不当”和“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”两种情形的基础上，将司法变更权延伸到土地山林确权类行政裁决案件中。待条件成熟时，可以考虑规定所有行政裁量行为，在行政机关“裁量权收缩为零”即没有裁量余地时，法院即可以适用变更判决。同时，可以参考行政复议法的规定，调整判决方式法律条文的顺序，优先规定和适用变更判决、给付判决、履行判决等直接回应原告实质诉求的判决种类，撤销判决、确认判决、驳回判决的条文顺序则相应向后调整。

第二，行政诉讼法没有对履行判决是否需要明确具体履行内容作出规定，适用刚性不足。《行诉解释》第91条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据《行政诉讼法》第72条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第14条第1项进一步规定，人民法院判决行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当根据案件相关事实尽可能作出内容具体明确的判决。确需行政机关调查或者裁量，责令重新作出行政行为或者采取补救措施的，应当在裁判文书中对重作标准、履行期限等内容进行指引。可以考虑将司法解释和司法文件的上述规定上升至法律层面，以增加履行判决的强制力和规范性，将理念的软性倡导变成制度的刚性约束。

第三，增加禁令判决这一判决类型，以回应司法实践中保护权利的需要。对此，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第13条第1款已有体现。实践中，制止行政机关的“即发侵权”，回应当事人对于预防性诉讼的现实需求，可以考虑在当事人举证证明或合理说明行政机关准备作出或者正在作出某种对其不利的行为，如果不及时加以阻止，必将对其合法权益造成不可逆的重大损害，且其他判决方式无法为其提供有效的权利救济时，法院即可作出禁令判决，判决行政机关不得作出该行为。

二、更好发挥行政审判便民利民优势

行政审判工作一手托着“民”、一手托着“官”，是一项“守心”的工作，要尊重人民主体地位，更好发挥便民利民优势，依法保障人民权益、切实守护人民群众对党和政府的信心、对全面依法治国的信心，不断厚植党的执政根基。行政诉讼法律制度当然也应当毫不动摇地坚持以人民为中心，围绕人民群众的急难愁盼来改进和完善。

（一）简化被告认定

正确确定行政诉讼案件的被告资格，既是依法受理、审理和裁判行政诉讼案件的需要，也是及时高效保护人民群众合法权益的需要。虽然行政诉讼法仅要求原告在起诉时有明确的而非正确的被告，但如果原告列明的被告不正确，就可能影响案件进入实体审理，导致对其不利的后果。当前，法律及司法解释关于被告确定的规则仍然过于复杂，原告难以找准被告的情况仍然存在。这在一定程度上影响了原告诉权的行使，也影响纠纷解决效率。

按照现有规则，被告的确定遵循如下逻辑：首先，需核实被告是否具有独立的行政主体资格；其次，需核实被告的职权来源，对于被授权主体，需要考量授权是否存在、是否合法以及授权范围；最后，需核实行政行为本身，是否对外发生法律效力。这中间还有行政机关撤并、职权划转等复杂情况以及需批准行政行为的被告认定、受委托组织的被告资格等争议问题。例如，某直辖市中院曾经处理过这样一个案件：原告不服县级政府作出的不动产登记行为，向市政府申请复议，市政府复议维持，原告向中院起诉请求撤销不动产登记和复议决定。中院认为，该市自2015年起实施不动产统一登记制度，市规划和自然资源委员会是不动产登记机构，原告对市政府此前作出的不动产登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产登记机构即市规划和自然资源委员会为被告。经释明，原告同意变更被告，中院裁定将该案移送基层法院管辖。从该案例中即可管窥原告找准被告之难。

究其根源，我国目前的行政诉讼被告资格认定规则带有浓厚的行政主体理论色彩。但是，行政主体理论的功能，如果主要限于行政复议和行政诉讼的程序法作用，实为“大材小用”，作为其本源的行政组织法功能就难以发挥出来。未来应当将行政主体理论与行政诉讼被告资格认定脱钩，两者分别沿着不同的路径深化发展：在行政主体理论中，应当“剥夺”各级政府职能部门的行政主体资格，将各级政府视为行政主体，各级政府的职能部门作为政府的组成部分，具体履行行政职责，但不赋予其行政主体地位。对于行政诉讼被告认定，则应坚持简化便民的技术路线，而“不应当用复杂的行政结构问题和‘正确的被告’问题为公民增加负担”。

具言之，应坚持“谁行为谁被告”的原则，以作出行政行为的组织或有义务作出行政行为的组织为被告。就政府及其职能部门而言，考虑到行政权一般由职能部门行使，政府更多地扮演组织、协调、统筹、监督等角色，故应尽量以职能部门而非政府本身为被告，避免被诉主体与实际行为主体的分离，在实际行为主体无法查清的情况下，再以本级政府为被告作为兜底。《行诉解释》规定经批准行政行为的被告是对外发生法律效力的文书上署名的机关（名义主体），而《行政复议法实施条例》规定经批准行政行为的被申请人是批准机关（参与主体），两者规定的迥异增加了被告和被申请人认定的复杂性。未来可以考虑予以统一，以利于法院和复议机关更全面、准确地查明事实并实质解决争议。

此外，随着行政职权分工日渐细化、行政事务渐趋复杂，由多个行政机关参与、并由多个具有前后关系的分阶段行为组合而成的行政活动，已成为现代行政的常态。在整体型行政的背景下，如果原告只能针对某一具体部门、具体行政行为单独起诉，不同被告“铁路警察、各管一段”，老百姓的“一件事”最终演化成行政诉讼“多个案”，这既增加法院在事实查明上的困难和在法律适用上的分歧，还易导致纠纷解决中行政机关的相互推诿，增加当事人的诉累。需要考虑的是，是否可以有一个相对统一的责任承担主体，抑或由法院依职权追加涉及的行政机关为共同被告或者第三人，力求在一个诉讼中妥当安置由不同行政机关作出的、前后关联的行政行为和程序环节，并在判决主文中依次对相关行政行为和行政主体法定职责作出清晰、明确的认定。无论如何，正确确定行政诉讼案件被告，原告和人民法院需要承担共同但有区别的责任，法院不能未经释明径行以被告不明确、不适格为由裁定驳回原告的起诉。

（二）深化行政案件集中管辖

党的二十届三中全会作出“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”的决策部署，行政案件管辖制度的调整将成为完善行政诉讼法律制度的重要任务。2014年行政诉讼法修改时增加规定“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，此后，上海三中院、北京四中院作为中央确定的跨行政区划法院挂牌成立，其他各高院也陆续在辖区内组织开展了不同层级、不同模式的跨行政区域管辖改革，既有分别依托铁路法院和普通法院的集中管辖，也有异地交叉管辖和循环交叉管辖。总体来看，跨行政区域管辖改革在解决司法地方化问题、提升审判质效、统一裁判标准、提高法官专业化水平等方面有一些效果，但地区之间差异较大，面临一系列新形势、新问题：一是部分跨行政区域管辖法院难以推动属地资源开展行政争议实质化解工作；二是在延伸审判职能、促进行政争议源头预防方面，出现跨行政区域管辖法院与属地法院“能管不想管、想管不能管”的尴尬局面；三是跨行政区域管辖一定程度上增加了原告诉讼成本、被告应诉成本及法院办案成本，地域广阔、交通不便地区尤其如此；四是集中管辖法院办案压力激增和非集中管辖法院人员流失问题并存。

应当看到，党的二十届三中全会将行政案件管辖改革作为“健全公正执法司法体制机制”的重要内容，目的是进一步解决诉讼的“主客场”问题，避免司法地方保护主义对审判工作的影响，保障法院依法独立公正审判，监督行政机关依法行政，这与党的十八届三中、四中全会精神具有一致性，故应当持续调整优化跨行政区域管辖改革。

（三）健全繁简分流规则

随着行政法治进程的深入和司法实践的发展，行政审判制度日渐成熟、审判规则明确，法官审判经验不断丰富，同类性质的案件容易统一司法审查标准。一旦已决案件形成统一的司法见解，则后案作出裁判也相对容易，可以使用简易程序实现“类案快审”。而对于重大、疑难、复杂、新类型的案件，则需投入更多精力进行“繁案精审”。“迟来的正义为非正义”，繁简分流有助于尽快确定当事人之间的行政法律关系，为公民、法人和其他组织提供更有效率的救济。

行政诉讼法对繁简分流的规定内容较为原则，行诉解释明确了简易程序的适用情形、送达方式、举证期限等内容，2021年《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》又从简化流程和文书两个方面健全了简易程序的适用规则。但当前一审行政案件适用简易程序审理的比例仍然较低，最直接原因在于行政案件简易程序的审限过短，案件往往无法在45天内结案，影响了法官适用简易程序的意愿。因此，从完善行政诉讼法律制度的角度，可以考虑将简易程序案件的审理期限调整为3个月，有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长1个月，与民事诉讼简易程序的审理期限保持一致。

另外，对于经过行政复议能够较好化解行政争议或者涉及的争议不大，在行政复议审查后已经能够查明事实，法律适用亦没有太大争议的，可以考虑行政复议后实行一审终审。具体而言，对于行政复议法列明的复议前置（兜底条款除外），或者行政复议适用简易程序且同时符合行政诉讼简易程序适用条件的情形，如果案件争议不大，通过行政复议能够查明相关事实，那么行政复议基本可以承担原本由一审承担的事实审功能，诉讼中一审法院承担法律审功能进行一审终审即可。同时，经过行政复议后续进入司法审查环节的被告问题，亦宜予以简化。

三、更好发挥行政审判定分止争功能

任何一种诉讼的基本功能都是解决争议，本无须过多强调，但行政诉讼长期实质解纷效果不佳，程序空转的质疑较多，因而需要予以特别关注。2014年修改行政诉讼法时，增设“解决行政争议”作为立法目的，并将之置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“监督行政机关依法行使职权”之前，对于提升行政审判定分止争能力意义重大，在更高水平国家治理体系治理能力现代化建设实现前，现阶段的行政诉讼制度仍宜坚持以解决行政争议为中心工作，仍有必要以行政争议实质化解为重点强化制度供给。

（一）构建以行政争议为中心的审查模式

我国现行行政诉讼制度的结构性缺陷是：以行政行为为核心概念，过于倚重行政行为形式理论，诉讼程序和诉讼判决对原告权利主张无回应结构，没有为解决行政争议留出足够的裁量空间。以行政行为为中心的行政审判聚焦最终行政行为所产生的法效果，缺乏对行政过程的整体评价，对多主体、多程序、多环节、多阶段行政行为所引发的行政争议缺少一揽子的化解方法。受“一行为一诉”、被告资格理论等具体审判规则的限制，同一行政争议不得不拆分成几个，甚至十几个单一行政行为寻求救济，导致当事人诉累和司法成本增加。以集体土地征收与补偿为例，省级人民政府作出的征地批复、县级以上地方人民政府在实施土地征收过程中公布的征地补偿安置方案以及作出的责令交出土地决定、强制拆除地上建筑物等，都可能分别进入诉讼，造成“一人多案”“一事多诉”的局面。

根据实质化解行政争议的内涵，法院理应在一个诉讼中妥适处理同一个行政目标支配下不同行政机关作出的、前后关联的行政行为和程序环节。因此，有必要构建以行政争议为中心的审查模式，当事人可以针对同一行政争议提起诉讼，法院有权对前后关联的行政行为作出综合性的合法性审查并作出整体裁判，从而达到实质性化解行政争议的目的。

在2014年修改行政诉讼法时，最高人民法院曾建议参照民事诉讼法的相关规定确定行政诉讼的受案范围，以“行政争议”替代“行政行为”。主要理由是，以行政行为为主线构建行政诉讼调整范围的模式，无法涵盖所有的诉讼种类。由于原告仅能就行政行为的合法性提出异议，法院也仅能就行政行为合法性进行审查，但当事人的诉讼请求远远不止这些，除请求审查行政行为的合法性外，还包括请求行政给付、确认公共行政关系是否存在等，而这些行政争议实际上都是因公共行政关系而起，超出了行政行为合法性的范围，法院只审查行政行为合法性并不能实质解决行政争议。且行政行为理论无法回应行政协议争议，尤其是“官告民”争议，不利于行政效率的提高和公共利益的实现。域外一些国家和地区将“行政争议”或“公法上法律关系”而非“行政行为”作为行政诉讼受案范围的标准，相关立法例具有借鉴意义。但由于种种客观原因，上述建议未能上升为立法。单从行政争议实质化解角度来看，以“行政争议”代替“行政行为”能够让更多未被定型化的行政行为被纳入受案范围，给予原告更周延的权利救济，进而以“争议审”“关系审”代替“行为审”。在完善行政诉讼法律制度时，上述建议仍有被认真对待和考虑的必要。

（二）推动行政案件管辖权下沉

2014年修改行政诉讼法时，为了解决当时法治水平不高等问题，减少地方政府对行政审判的干预，扩大了中院一审行政案件管辖范围，规定对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中院一审。实践证明，级别管辖上提在排除行政机关不当干预、保证法院依法独立公正行使审判权方面取得了一定成效，但也面临诸多新形势、新问题：首先，级别管辖上提后，基层法院行政案件减少，基层行政审判“量少质弱人失”，服务基层社会治理、促进县域法治建设的能力明显削弱，难以最大限度把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。其次，级别管辖上提后，行政案件更多向较高层级法院集中。办案数量呈“倒金字塔”分布，“基层法院数以十计、中级法院数以百计、高级法院数以千计、最高人民法院数以万计”。随着复议主渠道作用日益发挥，县级政府因为复议而成为被告的诉讼案件相应增多，将加剧四级法院收案数量的“倒金字塔”分布，进一步影响高层级法院发挥应有的职能作用。最后，级别管辖上提易诱发诉讼权利滥用。有部分当事人故意多列市、县级政府为被告，人为提高管辖级别，此种“诉讼策略”是造成行政案件裁定驳回起诉率高、上诉率高、申请再审率高的原因之一。

推动县级政府为被告的部分行政案件管辖权下沉至基层法院，或许是上述问题的破解之策。中国特色纠纷解决机制和将矛盾化解在基层的司法国情，决定了每一个基层法院行政庭既是依法行政的监督者，更是依法行政的推动者。基层行政审判工作对于吸纳化解行政争议、助推基层法治政府建设、提升基层治理现代化水平、助力基层社会治安综合治理中心规划建设等具有重要意义，有必要整体加强基层行政审判工作，更好发挥基层法院贴近人民群众、接近纠纷源头、就地化解矛盾的优势。统计数据也显示，近年来中院一审案件的上诉率普遍比基层法院要高，似乎说明中院在协调化解争议方面的效果要弱于基层法院。同时，全社会法治水平提高和司法内外环境的持续优化也为下沉管辖权提供了可能。党的十八大以来，法治政府建设取得长足进展，行政机关、行政机关负责人的法治意识不断提升。同时，随着人民法院严格落实司法体制改革、司法责任制、法官员额制以及防止干预司法“三个规定”，司法地方化问题日益缓解。分析以县级政府为被告的案件类型与占比，能够清晰地得出结论：对于大多数以县级政府为被告的一审行政案件，“县法院审不了县政府”的问题并不突出；此结论从历年申请再审案件纠错率比例也能得出。特别是由于行政诉讼法确立的行政申请再审制度，已在某种程度上演化为“三审终审”，即任何一起基层法院受理的行政案件，当事人均可以向高院申请再审，因此即使是基层法院、中级法院存在错误裁判的情形，仍可通过强化高院的再审申请审查监督功能，来确保司法公正。

（三）扩大调解范围

诉讼调解是实质化解行政争议的重要手段。2014年行政诉讼法修改时在坚持行政诉讼不适用调解原则的基础上，增加了“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”的例外规定。可见，法律将诉讼调解定位为“有限调解”。但仔细分析该条规定可以发现，调解的适用范围实际上是“无限”的。行政行为包括羁束行为和裁量行为，裁量行为又可细分为羁束裁量和自由裁量，当然，羁束裁量和自由裁量可以发生转化，界限较为模糊。从立法惯例和立法解读来看，此处的自由裁量实际上指的是裁量行为（行政裁量）。虽然行政裁量前加有“法律、法规规定的”定语，但主要是强调裁量权由立法机关赋予的法治原则。即便有规章、规范性文件规定的行政裁量不能调解的规范意味，也因为法律、法规规定的行政裁量的普遍性，而导致除微乎其微的羁束行为外，行政行为中均存在行政裁量。正如有观点所指出的，符合行政诉讼受案范围的行政行为基本上都是裁量行政行为，故可以把行政诉讼调解案件范围覆盖到行政诉讼受案范围。综上所述，《行政诉讼法》第60条内部存在“有限调解”与“无限适用”的结构性冲突。但审判实践中，法官更倾向于受“有限调解”定位的影响，转而寻求在案外开展大量协调和解化解工作，如此反而容易导致制度异化和监督缺位。有的法院开展协调和解工作促使原告主动撤诉后，因行政机关的原因导致和解未实际履行，引发原告再次起诉。这提示我们，可以考虑通过明确扩大调解范围，将协调和解尽可能纳入调解制度中予以规范，并尽可能以调解书的形式固定实质解纷成果，解除当事人的后顾之忧。

从制度层面看，在整个行政争议解决体系中，调解的作用也得到了认可和强化。2021年印发的《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》提出要突出前端化解，鼓励当事人选择调解等非诉方式解决行政争议。2023年修订的行政复议法更是将调解作为一项原则性制度在总则中予以规定，并延伸适用至受理审查环节，进一步提升了调解在行政救济中的重要性。鉴于此，在完善行政诉讼法律制度时，也不妨考虑删除“诉讼不适用调解”的原则性规定，甚至可以参考行政复议法，明确人民法院审理行政案件原则上允许调解，以加强行政诉讼与其他行政救济制度的协同配合，更好实质化解行政争议。

结语

立法是思想和观点的交锋与妥协，是权力和利益的博弈与平衡，因此没有最好的法律，只有更好的法律。行政诉讼法律制度的优化完善是一项系统性工程，并不限于上述方面。行政诉讼制度“解决争议、权利保护、权力监督”各项职能之间的张力如何调适？如何加强与“行政复议主渠道”的衔接、配合？如何构建与行政争议类型相适应的多元解纷机制？在行政诉讼已经演化为事实上的“三审终审”背景下，三级法院审查重点与诉讼费用调节机制如何设计？如何构建面向2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的行政诉讼制度？这一系列问题的解决，仍然需要深入研究、全面分析论证。笔者相信，只要社会各界共同努力，理论界和实务界正视问题、立足实践、着眼长远、面向未来，就一定能够实现这样的目标：让人民群众感受到行政审判更加公正、更加便民、更有效率、更能定分止争；让行政审判更好支撑和服务中国式现代化，推进全面依法治国，监督和支持依法行政职能作用发挥得更好；让可能受到行政干预的重大疑难复杂案件由中院管辖，普通简易便民的案件由基层法院管辖；以社会治安综合治理中心规范化建设为抓手，让行政审判与属地社会治理、矛盾化解、行政争议化解中心、行政复议主渠道建设形成制度合力，进一步加强县域范围内行政复议与行政审判工作，构建与行政争议类型相适应的多元解纷机制；让更多的行政争议进入法治化轨道，让行政审判三大职能发挥更充分、更稳定，促进行政审判工作的现代化。