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               食品监管者头顶上的四座大山

大山之三——体制、编制缺乏科学配置。2009年2月28日，全国人大审议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于同年6月1日起施行。应该说，围绕食品安全，通过立法的形式来保障广大人民的身体健康，是一件大好事。然而，一法毕竟不能解决所有问题，且随着法律在最基层的贯彻落实，站在食品监管者的角度看，有不少困惑的地方。去年底，全国人大副委员长路甬祥来我市调研《食品安全法》执法情况时，曾召开了一个大型座谈会，在那个会上我斗胆说出了我的这些困惑。困惑一：《食品安全法》尤如一个大圆，然颁发后，国家层面的部局围绕自身的职责均出台了各自的规定和办法，大家都划了若干的小圆，所有小圆无法覆盖大圆，留下的空隙到了最基层，各方无所适从，相互只能推诿（最近沸沸沸扬扬的圣元奶粉检测无门的事情，老夫个人理解与些不无关联）。困惑二：《食品安全法》的一大特色由一家监管变为多部门实施分段监管，应该说此种体制运行正常是能发挥其积极作用。但是，只划清职能和任务，人员和经费未做任何调整，从部门角度看，本身就存在失衡。特别是人员的编制，老夫观点，从一个小的区域看，还难见其弊，但站全国一盘棋的角度，食品生产和食品流通的两个领域，生产作为前置，监管的重点应该显而易见，然而现状却是监管流通的工商人员编制在各级都是监管生产的质监的几倍以至十几倍以上。个人理解，满足生产领域的监管力量配置是抓本质、抓根本之所在，生产领域管牢了，流通领域的问题自然少之又少，也就无需更多的人员针对同一性质问题进行多点二次纠偏（产品是要销往各地的）。困惑之三：我国地域广阔，东西、南北地方经济状况差异很大，然生产领域的监管编制全国几乎一个样。食品监管本身的性质又决定实施食品监管时，必须是躬自亲临、现场排摸的，且依据企业生产产品的风险程度，年度检查次数又有具体要求，相同编制、相同职责、相同专项任务，监管对象家数却比例悬殊，给完善履职在客观上造成了差距。在那次会上我就拿四川的一个地级市和我市相比（当时该市质监局有一副局长在我局挂职），他们市人口520万左右，我市人口470万左右，但他们市的食品企业当时只有80多家，而我市接近1000家，如此的比例，同样的履职，我当时在会上说，落实次数我们能保证，但落实的效果和质量是不敢和其比拟的。因为，即使我们的“5+2”（工作日+休息日）、“白+黑”（白天和晚上）都用上，也难以最有效地落实规定之内容及指导。况且，当前的食品领域的监管，我们不仅要做一万的工作，更主要的是严防万一。大家都清楚，要想确保万一的不出现，前提是一万前的基础必须是扎实的、牢固的、可持久的。然现实的编制状况，恰恰是造成一万前的基础性工作难以落实的客观因素之一。所以，说此为大山应不为过吧？

大山之四——责任缺乏有限边界。先说几个世人皆知的责任存在有限边界的现象。现象一：大家都知酒醉开车违法，但醉酒后开车的现象就是屡禁不止，甚至酒醉后撞死人的事实常常见诸媒体和网络，至今老夫只看到万众对肇事者的强烈遣责，也没看到哪里对交警的追究？现象二：大家去酒店消费，消费者发现店家提供的菜肴有问题，几乎是百分百地与店家论对错、讨说法，难见有谁撇开店家去追究监管者的监管失察之责？现象三：卖淫嫖娼肯定是违法的，但现实是夜幕降临后不少城市的歌舞厅、洗头房、按摩室做的就是这行当，今年的5月11日自北京“天上人间”被查封后，随即全国20多城市打响了声势浩大的扫黄战役，据媒体宣称，查获了大量卖淫嫖娼、有偿陪侍的涉黄人员，端掉了一大批长期危害社会的色情场所，为净化社会风气，建设和谐社会起到了至关重要的作用，老夫笨拙，不知这些“长期危害社会”的场所有没有监管者，反正老夫没看到对监管者的责任追究。其实，以上的事例，老夫还能列举若干，这里就不一一赘述了。只所以列举这些现象，只想说明一个道理：监管到位可以阻止许多不该发生的事情隔离在萌芽之中，但监管不是万能的，再之，监管与被监管者之间是有明确责任界限划分的。以上所取之例，社会广大民众几乎约定俗成谅解了监管者的监管之责。以此类推，食品监管者也应该具备类似的责任有限边界，然现实是不管什么原因那怕是企业恶意违法，追讨监管之责声也不断。老夫在此并不是辨解，也不是反对追讨，我只是对不问青红皂白棍子就敲过来的行为感到伤心和寒心。一年来，老夫通读了十多遍《食品安全法》，该法围绕食品安全尽管对方方面的责任都进行了区分，但唯独在第三条明确要求食品生产经营者要“保证食品安全”。此点从法律上明示了安全的食品是生产出来的，不是靠监管出来的，当然，监管不到位肯定给那些唯利是图的生产者有可乘之机，但问题是即使依据职责监管到位了，也难以保证企业不出问题，因为，监管者毕竟不能替代生产者。责任无有限边界本来也无可厚非，因为《食品安全法》毕竟才颁发一年多，还有待在实践中进一步的完善，社会对监管者的认知也需要有一个逐渐理解的过程。可现实恰恰是这个责任无有限边界捆住了监管者的手脚。对食品生产的监管，应该是重点放在尤如“木桶中最短的那块板、铁链中最弱的那节环”的最差行业或最差企业，要不促其赶队，要不“清理门户”。原本这块工作的难度系数就很高，再加上责任无边界，难免有些监管者怕沾责在身，自束手脚，这点往往不是以领导的意思为转移的，所以我也把它归入大山之列了。

综前所述，由于社会缺乏信仰，正常的监管君子之行不得不分心去紧盯小人之举；由于国家缺乏诚信，监管食品加工不得不斗法般地去瞄着加工食品；由于编制体制缺乏科学配置，主观上的严守万一，失去一万前的基础，总有一种悬着的味道；由于责任缺乏有限边界，不仅伤了心而且捆住了手脚。有此四座大山压顶，食品监管者不是尤如西西弗斯一般，还能如何？