国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价

评估与确定方法初探

（范国才 2005年11月11日）

近来，随着新的土地市场的“阳光”交易越来越多，国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让底价如何确定已经成为一个新课题。如何合理地评估与确定国有土地使用权出让底价，是国有土地使用权招标、拍卖、挂牌方式出让工作中一个不可或缺的重要环节，评估与确定的底价过高，会导致应价难以达到保留价而流拍；过低则又会造成国有土地资产流失。

通过本轮土地估价师继续教育培训，结合评估工作实践，本人就北京市国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的评估与确定方法谈点体会。

一、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价评估与确定的政策依据

2002年5月9日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令），明确规定：“自2002年7月1日起，全国范围内凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权。” 同时，对以招标、拍卖、挂牌等方式出让的国有土地使用权内涵作了明确界定。招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门（即出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

2002年6月26日，北京市原国土房管局、市计委、市规划委、市建委、市监察局联合发布了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》（京政办发[2002]33号），明确规定：“自2002年7月1日起，凡在本市行政区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地，不具备规定条件的，停止办理国有土地使用权协议出让手续。需要办理土地使用权出让的，须进入北京市土地交易市场（以下简称市土地交易市场），通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。”

以上两个文件的颁布与实施，为规范北京市国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度提供了法规依据。

2005年4月11日，北京市人民政府发布了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》（京政发[2005]6号），明确规定：“招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的标底或者底价由市土地行政主管部门会同市价格管理等部门根据土地估价结果和政府产业政策确定。具体办法由市土地行政主管部门会同市价格管理等相关部门制定。”

京政发[2005]6号发布不久，《北京市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价确定试行办法》（京国土用〔2005〕533号）随即出台，对国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价的评估与确定作了详细规定。

1、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让底价，是指招标底价以及挂牌、拍卖的保留价，即招标、拍卖、挂牌出让的最低控制价格。

2、国有土地使用权底价由北京市国土资源局会同北京市发展改革、建设、财政等行政主管部门确定。

3、招标拍卖挂牌出让底价按照以下程序确定：
    （1）由有资质的评估机构根据评估期日的正常土地市场价格，对出让地块的出让底价进行评估并出具评估报告。
    （2）市国土局和市发展和改革委员会根据估价结果，结合政府产业政策提出招标、拍卖、挂牌出让底价初步建议。
    （3）市国土局就招标、拍卖、挂牌出让底价会同市发展改革、规划、建设、财政等相关部门审议。
    （4）市国土局会同市发展和改革委员会根据审议意见确定最终底价，特殊情况与市发展和改革委员会共同报市政府批准。

京国土用〔2005〕533号文件的发布与实施，为房地产评估机构评估国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价提供了具体的政策依据。

二、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价评估与确定的特点

国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的实质是土地出让底价，即国有土地招标、拍卖、挂牌时政府确定的最低控制价格，也是拟出让土地政府所能接受的最低控制价格。国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价是由政府内部掌握，严格保密的。国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价确定是否恰当，直接关系到土地招标、拍卖、挂牌能否顺利进行。在我国，国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的评估与确定具有以下特点：

1、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价是政府拟出让具体地块的最低控制价格，是政府出让土地使用权谈判时最重要的参考价格。

由于政府垄断了土地供应量，土地供应量大小和供应价格高低是作为政府调节市场的一种手段，为了进行有效的调控，底价必须由政府确定。

2、国有土地使用权招标、拍卖的底价应进行地价评估。

国有土地使用权招标、拍卖、挂牌的标的价款巨大，由于土地市场的特殊性，土地价格一般人难以判别，为避免政府收益受损，了解土地正常市场价格，必须由专业评估机构进行土地评估。

3、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价由政府确定。

招标、拍卖、挂牌底价与一般评估地价既有联系又有区别。评估地价是由估价人员依据对土地市场的判断，出具的待估宗地可能的公开市场价格，而国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价则是由政府根据土地评估结果，充分考虑政府产业政策和地价政策等因素综合确定。

三、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价评估与确定的方法

1、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的评估方法

针对评估国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的特点，宜遵循最有效利用原则、替代原则、预期收益原则、需求与供给原则等。

土地估价的主要方法有假设开发法、市场比较法、收益还原法、基准地价系数修正法和成本逼近法等多种方法。在国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的评估实践中，首先应重点选用市场比较法和假设开发法两种评估方法。因为市场比较法较充分考虑了在估价基准日的近期市场上类似房地产的交易行情、市场承受能力，其测算的价格具有现势性，容易为买卖双方认同和接受。假设开发法则充分地考虑了规划条件下宗地自身最有效利用方式以及当前房地产市场现状和未来可能带来的收益等。当然，运用上述两种评估方法，也需要一定前提条件。在房地产市场不发达、缺乏交易案例，或无城市规划主管部门审定的详细规划设计方案的情况下，就只能选取基准地价系数修正法和成本逼近法等方法来进行评估。
　　2、国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价的确定原则与思路

国有土地使用权招标、拍卖、挂牌必须先由实施招标、拍卖、挂牌活动的土地行政主管部门委托有土地评估资质的估价机构进行评估，并出具评估报告。然后，由政府土地主管部门成立专门机构进行审核确定。审核机构应认真审阅评估单位出具的估价报告，尤其是对于估价结果、假设条件和使用限制条件等进行认真分析，同时综合考虑实施招标、拍卖、挂牌时的市场状况，拟出让地块的条件，潜在投资者的需求，充分考虑政府产业政策和地价政策等因素，综合确定国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价。

需要注意的是，在确定国有土地使用权招标、拍卖、挂牌底价时，政府还应根据实际情况，科学合理地预测出拟出让地块的最高价格。因为从长远来看，过高的土地出让价格可能导致两个后果：一是竞得者毁约，宁可负违约责任，也不愿承担更大的损失，从而有损政府在人民群众心目中的形象；二是如果竞得土地用于房地产开发，竞得者为了弥补在购买土地时过重的土地成本负担，有可能在建筑时偷工减料，或不按绿化率、容积率等规划要求开发建设，盲目降低开发质量和成本，最终侵犯消费者权益，影响土地市场的健康、有序发展。

总之，既要保证国有土地资产不流失，又要正确引导市场走向，还需要充分考虑到市场的承受能力，综合确定合理的招标、拍卖、挂牌底价。

当然，我国的土地使用权招标、拍卖、挂牌工作方兴未艾，在很多地方还只是刚刚起步，特别是对于招标、拍卖、挂牌中底价的确定，尚缺乏成熟的经验，这需要在实践中不断完善。