预算公开的百年诉求
　　梁发芾
　　广州市网上预算公开，引起极大关注，网站一度因繁忙和瘫痪。人们从公开的账本中发现，市级几个政府机关的幼儿园，居然一年的财政拨款达到６０００余万元，平均每个孩子的人头费是２万多元；人们也从公开的账目中没有看到公款出国的支出，这都引起了疑问。
　　对于广州公开预算的事，我为之叫好；对于人们的质疑，我也感到十分理解。现在的问题在于，广州市政府到底能不能把改革坚持走下去。毕竟，公开预算就是与政府为难，就是给政府带上枷锁，政府会不会在人们的质疑声中，悄悄地关闭改革的大门，致使预算公开昙花一现，广州市政府再次成为好龙的叶公？
　　预算公开，在中国历史上是前所未有的大事，为此，中国人已经奋斗了一百多年。在这里，向大家介绍一下一百年前先知先觉的中国人是怎样知道了预算制度，并且向中国人介绍预算民主与预算公开的制度，并呼吁中国也实行预算公开制度的。
　　中国历史上的财政制度，是皇家财政，也是典型的秘密财政。全天下就是皇家的私有财产，老百姓利用皇家的财产谋生，给国家交纳皇粮国税，这是它的法理基础。当然，历史上很多时候，国家财政与皇室财政也大致是分开的，但是皇室侵蚀国家财政，是十分常见的事情。本来，总的来讲，无论国家财政还是皇室财政，都是皇家财政，本质上都是为皇家江山服务的。皇室如果想挪用国家财政，不过是把自己左口袋的钱放到右口袋而已。在历史上，国家财政对于老百姓来说，是秘密的，决不可能向老百姓公开，但是少数高级官员是知道的。至于皇室财政，只有皇帝及其管理它的家奴知道，连高级大臣甚至宰相也不清楚。对于整个社会来说，无论皇室财政也罢，国家财政也罢，都是秘密财政，其花费支出，既不需要向老百姓交代，也没有必要让老百姓了解，皇家想怎么花就怎么花，那被认为是皇帝的私事。反正没有钱的时候，就向老百姓随意加派，老百姓是没有任何发言权的。
　　中国两千多年的皇朝政治中，没有任何中国人，会认为国家有必要向老百姓交代他们财政支出的账目。只是在中国与西方打交道的时候，先知先觉的中国人，才看到西方财政制度与中国的不同，而且具有极大的优越性，西方的财政制度中，他们注意到了预算公开制度。
　　众所周知，中国历史上本无“预算”一词，这个词语本来是从日本借用的。曾驻日本公使的黄遵宪，在他１８９５年刊行的《日本国志》一书中介绍了西方的预算制度：
　　“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁支出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算。其征敛有致，出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信”。
　　戊戌变法前，康有为在其《日本变政考》中，主张仿效西方，实行预算公开。康有为说：
　　“泰西国计，年年公布，有预算决算之表广，……今吾户部出入，百官无得而知焉，……是益以愚我百官而已”。
　　光绪皇帝采纳其意，诏令改革财政，编制预算决算。改革被顽固守旧势力扼杀。但是，１９００年慈禧与八国宣战，失败得一塌糊涂之后，清政府终于决意实行新政，搞预备立宪，财政改革再次被提上日程，而建立预算制度并且公开预算的思想，引起人们的极大兴趣。
　　１９０６年１１月６日，《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文，深入介绍西方预算制度，指出：
　　“所谓预算者，国家预定收入、支出之大计划也。盖国用之收入，收之于民也。收入自民，故不能不求民之允诺，不能不示以信用。预算者，示民以信用之契据也。国用之支出亦为民也，支出为民，故不得不邀民之许可，欲民许可，不得不受其监督。预算者，受民之监督之凭证也”。
　　“而预算编制之权限其要点在发案权与定议权之分。发案权在于政府，定议权属于议会。政府对于预算费常有要求增加岁入之意，议会对于预算费用，常有要求核减岁出之心”。
　　“预算之法，须经宪法规定，议会协赞。今我国宪政未行，议会未立，果将何法以行预算乎？不知预算之发案权既操自政府，则凡所有收入支出各款，经常特别各项必须报告全国，自不致有出纳极滥之弊。即使编成预算案，我国民有不能承认者，议会虽未成立，而既有议会权之性质则监督财政为应尽之义务，我国民自可公举代表，向政府要求增损，初不必俟宪法颁布，而始行预算法也。”
　　１９０７年４月２１日，《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》，该文说：
　　“欲维持国家之生存发达，不得不征收租税以应支用。然租税之负担在国民，非得国民之承诺而徒恃强制力以征收之，未免为无理举动。故立宪国家所以必待议会承诺者，盖恐国家流于专断有伤人民之感情也”，
　　“各国之立宪也，莫不因君民冲突，乃由君主让其权力之一部于人民，而其始也，亦莫非因人民之要求而得之。租税之承诺权，其得之也亦同”，
　　“租税征之于民，用之何途，但使国民知之。若但供政府之浪用，纳税者其能无怨望乎？我国以财政困竭之故，百端罗掘以要需，然其充何用之费用，吾民不得而过问也。今拟编制预算案，是欲公示于民矣”，
　　“国家之所以编制预算案者……凡立宪国家制定后以后，收入支出皆不得越其范围，是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之，而议会拘束之也……凡立宪国家之预算案大抵皆首先提出于下议院，谓之‘先议权’，盖以纳税者为全国民而下议院大率由国民直接选举，岁出之增减于其负担有密切关系故也。”
　　上面所引用的这些论述，非常清楚地表明，中国与西方数次战败后，中国被迫认真对待西方的政治理论和政治制度的时候，中国先知先觉的官员和知识分子，已经非常清楚地认识到预算民主制度尤其预算公开的重要性。事实上，在中国人发现新大陆一样为发现这种先进制度而鼓呼的时候，预算制度在西方，尤其在英国已经实行了数百年之久，而英国的预算法案当然是向国民公布的，是阳光预算。正如驻英公使郭嵩焘所说，英国正是由于有这样的先进财政制度，“而后知其君民上下，并力一心，以求制治保邦之义，所以立国教千年而日致强盛者也”。郭嵩焘的看法可谓非常到位。
　　我国先进分子认识到促使西方强盛的预算民主制度在制治保邦方面的优越性后，就向国内介绍这种制度，到戊戌变法和清末立宪时期，中国人对于西方预算民主制度精髓的掌握，已经达到相当高的水平。今天，我们鼓呼预算公开之类，不过仍然是重复一百年前晚清先进分子的呼声而已。
　　当初连满清新政也试点编制预算并公开预算，到了我们伟大的时代，政府的财政预算居然堂而皇之地被立法设定为国家秘密，任何老百姓都无权听闻政府将从我们身上拿走的税收干了什么。这种世事轮回，阴阳交替的现象，让人不明白，一百年里，中国人到底干了什么？一百年过去后，我们为什么仍然站在当年的起点上？

(详见见马金华：〈近代西方财政理论在清末中国的传播及影响〉，中华书局〈西学与中国文化〉)