修订《闲置土地处置办法》应堵住四大漏洞

吴其伦

国土资源部起草的《闲置土地处置办法(修订草案)》21日在中国政府法制信息网公布，开始征求社会各界意见。

修订草案规定，具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

(一)国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定、规定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的；

(二)已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的；

(三)法律、行政法规规定的其他情形。

修订草案规定，构成闲置土地的，县级以上地方国土资源主管部门应当下达《责令限期动工通知书》，督促土地使用者及时纠正。土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，应当在3个月内动工开发建设。

修订草案还规定，国土资源主管部门与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，土地闲置满1年的，经批准后可按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发建设，土地闲置满2年的，经核准后可无偿收回土地使用权。

对依法收回的闲置土地，可以依据国家土地供应政策，确定新的土地使用者开发利用。

读罢此新闻，笔者以为，国土部此番修订的原因不外有三：一是中央明确坚持房地产调控不动摇，国土部应有所作为；二是原办法已经不适应现有房地产发展形势；三是市场囤地现象依然普遍，修订是为了再次唤醒业界的守法意识。

很显然，《闲置土地处置办法》是打击囤地的重要法规，可欲达有效打击囤地、促进房地产健康发展之功，首先需在制定政策时就堵住漏洞，其次是督促相关部门高效执行。笔者仔细研究此次修订草案，发现至少存在四大漏洞:

漏洞一：关于土地闲置的认定没有对“动工开发建设”做出界定，容易被开发商钻空子。在对土地闲置的认定中，“动工开发建设”被作为一个裁定标准，即判定相关地块是否为闲置，主要看其是否“动工开发建设”。那么，何为“动工开发建设”？是挖坑、打桩就算呢？还是建筑主体达到某一标准呢？没有明确界定。这样，就极有可能被开发商钻空子。因为闲置土地认定直接关系到开发商的实际利益，在其发现自己开发的项目有可能被认定为闲置土地时，极有可能想方设法进行“动工开发建设”。故此，此次修订应明确界定“动工开发建设”，应做到细化、量化、合理化，这样才能令《闲置土地处置办法》真正显效。

漏洞二：关于土地闲置的认定中“且未经原批准用地的人民政府批准”大有空子可钻。在此项规定中我们看到，对于土地闲置列出三大要件，可拆分为两种情况：一是已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的；二是已投资额占总投资额不足25%且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的。由此规定看来，无论开工面积不足，还是投资额不足，只要地方政府批准，就不算闲置。如此，则开发商在发现自己的项目面临闲置认定时，势必会想方设法打通关系请求政府批准其中止开发建设，而地方政府出于招商引资、当年GDP、甚至官员自身利益等多种因素考虑也大多会为开发商打开方便之门。

故此，在此项规定中，不应将地方政府对于中止开发建设的批准作为与开发建设面积或投资额并列作为认定的构成要件，而应将此作为除外条件。建议表述为：已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%（经原批准用地的人民政府批准……除外）。

漏洞三，关于土地闲置的认定中“中止未开发建设连续满一年”是明显漏洞。毫无疑问，在开发商开发建设面积不足或投资额不足的情况下，地方政府依据实际情况给予开发商一年的时间加快建设、追加投资是非常人性化的，也非常有利于调动开发商建设及投资的积极性。可问题是此项规定居然表述为“中止未开发建设连续满一年”，这是非常明显的漏洞。因为依此规定，永远也不能认定开发商的土地是闲置的。试想，项目中止开发快一年时，开发商继续进行开发，接下来在中止开发，快一年时，开发商在建设，如此往复，何时能认定其土地为闲置呢？故此，建议此规定修改为：中止未开发建设累计满一年。

漏洞四：土地闲置计算起始时间没有明确界定。在《闲置土地处置办法》中，我们可以看到土地闲置“满一年、满两年”的说法，也看到了相应的处罚，却没有看到土地闲置从什么时间算起。是从国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日算起呢？还是从被认定为闲置土地之日算起呢？缺乏明确的界定。这样，在处罚起来就会有弹性或寻租的空间。建议在《闲置土地处置办法》中，单设一条对于闲置时间的解释。