2021年10月31日，应河南省郑州市教育局邀请，我和几位来自全国各地的教育同行来到郑州，参加郑州市教育局开展的学校章程文本审查备案工作。经过前后十余天的忙碌，后来总算告一段落。在此过程中，有些体会是很深的。以后有时间，准备写一篇文章，谈一下自己的感受。今天只是把2018年7月10日写的一篇有感而发文章放在博客里。

   这篇文章对目前各地开展的学校章程制定、审查、备案、实施工作，还是有一定借鉴作用的。我希望它能够发挥这方面作用，推动全国各地的学校章程尽快制定、审查、备案和实施。

审查某区学校章程的经历与感受  

2018-07-10 16:19:06|  分类： 一校一章程

 

一、接受了一个任务

2018年6月12日下午，我接到了某市某区教育督导室负责人的一个电话，他告诉我，去年我在他们那儿做了一个章程如何制定的报告以后，一年来，区教育局对这项工作高度重视，他们要求各学校按照我的要求，都要把学校章程修订稿拿出来。如今这项工作已经结束，各校的章程修订稿基本都拿出来了。接下来，教育局准备委托第三方让我组织专家在10天之内把全区中小学的章程修订稿全部审查一遍：该通过的通过，该修改的修改。等这些学校的章程修订稿文本符合要求之后，教育行政部门将对学校报备的章程进行审查备案，然后，督促学校按照章程自主管理，逐步建立健全学校章程执行机制。

他的电话结束之后，第三方的一个联系人马上与我取得了联系。当天晚上，她就把33所中小学的章程修订稿发到了我的邮箱里。

我粗粗翻看了一下这些章程修订稿，有的还可以，有不少还存在大大小小的各种问题。于是我要求第三方把这些学校校长的联系方式全部发给我们，一旦发现问题，好直接同他们联系。

6月13日上午，我收到了33所中小学校长的联系方式。联系人顺便告诉我：6月22日，将意见反聩表签字邮寄给他们；章程修订稿审查工作结束之后，教育局领导还要邀请我去他们那里，针对本次章程审查情况，给教育局领导和中小学校长们作一个讲座。

接下来的一段日子里，就是我和我的同事们开始审查该区的学校章程了。

 

二、遇到了一些困惑

在审读学校章程的过程中，我有些纳闷：一年前给他们作讲座时，我已经讲得比较清楚了。章程的内容有哪些？章程制定的程序是怎样的？章程制定时，各校如何用好参考样本和分学段范本等。为了帮助该区顺利完成章程制定任务，当时，我还给他们留下了一批公办中小学章程参考样本和分学段的章程范本，为什么现在审读章程时，还有这么多不足呢？

比如，有的学校章程，除了第一章总则没有变之外，其余几章安排，几乎是随心所欲：什么“入学和学籍管理”，什么“人事工作”，什么“行政工作”等等。

有的学校章程，基本框架是对的，但是，其中的内容扩充了不少，把本应写在制度汇编里的东西，都写到章程里来了，字数近2万。

还有不少学校，章程里没有办学目标、没有学生的培养目标和教师的发展目标，没有“教育教学管理”和“学校与家庭、社会”章节等。

    至于民办学校章程，审读起来更加困难。因为网上能够找到的民办学校章程参考样本，大多有明显的缺陷，缺少《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》的相关内容，不能体现学校个性特点。

 

三、这些困惑有了答案

    我试着打电话与部分校长联系，几个电话打过之后，心里的困惑有了答案。原来，有的校长因为种种原因，没有参加过一年前的章程培训，他是让副校长和办公室主任代为参加的，他本人对章程制定的意义、作用、程序、内容根本就不清楚。教育行政部门要学校制定章程时，他们在匆忙中就应付一下。章程的质量可想而知。

    还有的学校领导，一年前的确听过我的讲座，当时他们感觉自己听懂了，觉得制定章程不会有问题，但时间一长，我的一些要求，他们渐渐淡忘了，等教育行政部门要求呈报章程时，他们匆忙间完成的章程就缺少了应有的规范。

当然，在章程审读的过程中，我们也确实看到一批学校的章程，只要稍加修改，便可以获得通过，有的章程甚至可以作为范本，直接发给当地的学校作为参考。

这些章程遵循合法、人本、务实、发展的基本原则，序言、总则、分则、附则四部分内容及制定的程序都比较符合要求。这样的章程大约占三分之一左右。从章程制定的过程来看，这些学校的校长们对制定章程这件事无疑是非常重视的，因为重视，所以章程也就制定得比较好。

 

四、在章程修改中提高共识

这次某区教育局委托第三方让我组织专家对该区的中小学章程修订稿进行审查，我可以有两种做法：

第一种是把所有的章程看一遍，在文本上，给他们圈圈画画，告诉他们哪里错了，请注意修改，然后写个审批意见，把文本退回第三方，告诉他们，我们的任务完成了。这件事，大概一个星期左右就会完成的。

第二种是章程文本照样修改，审批意见缓写。先跟相关学校校长沟通，让他们根据我们的修改意见，参照新发的分学段章程范本和他们区的比较好的章程文本，进行修改。修改完以后，立即发回给我们。我们对新的修改本再进行审读，写出审查意见。一来一回，学校的章程文本质量大不相同。作为修改者来说，比较累，十天时间，也不容易完成，对基层学校来说，受益良多。我想第二种修改方法，可能是某区教育行政部门最希望看到的。

实践中，我们采用的是第二种方法。有近20份的章程修改稿被退回修改完善。下面请看我和一位校长的对话：

 

某校长：郑老师，您好。我利用端午放假对我校章程进行了大幅度修改，上午十点学校召开党，政，工联席会议逐条讨论修订，下午三点前发给您。

我:章程只有自己修改，才能全面了解。您辛苦了。

某校长：郑老师，我们中午加班，逐条修订后马上发给您，请您提出宝贵意见后，我再修改。谢谢您！

【当天晚上，我收到了他们学校的章程，大致看了一下，觉得相比前一个章程，已经写的很好了，就没有再联系他。】

【没想到过了两天，这位校长又给我发来微信。】

某校长：郑老师，您好。我是某小学某校长，请问前些天发给您的我校章程不知是否还需要修改？打扰了，谢谢。

我：某校长好!贵校章程总体已经写的不错。审查已获通过。如果你们想再完善一下，可以在学生，教师培养目标等学校文化上作些思考。你们做好以后可以发给我再看看。

我（称赞他）：一个校长如此用心，我很高兴。

某校长：说实话，在这以前没正式接触过学校章程，经过仔细研究您对我校第一稿章程的点评及对某地模板及某中心小学模板的研究，深受启迪，衷心谢谢郑老师。我将尽快根据您的意见，在教师，学生培养方面上再完善，届时还得再请您提出宝贵意见。

【仅仅过了一天，某校长的微信又来了。】

某校长：郑老师，您好。不好意思周末打扰您。根据您提出的建议，我和我的班子成员对我校章程再次进行了修订，现发给您，请您再次审定，如还有不妥之处，请再次提出修改意见，我再来修改。谢谢。祝周末愉快。

一位校长用这样的态度来对待章程修改，真的令我感动。在我们来来往往的交流中，我相信这位校长真的提高了认识。今后“按照章程，自主管理”，他应该是能做到的。

 

也有一些校长，章程审查基本通过，但我还是希望这所学校的章程能够写得更好一些，于是，我主动给某校长写信。

我:某校长下午好！贵校的章程已经初步通过，具体意见见贵校的章程审读本。现提供某区区第一实验小学章程范本和贵区两所学校的章程给您参考，修改、模仿起来，应该是没有困难的。此修改本希望本月21日之前发回。我们按照你们新的章程提审查意见。谢谢。你们辛苦是辛苦一点，但是还是值得的。作为校长今后要“按照章程自主管理”，修改好这部章程，还是很有意义的。如有什么不明白之处，随时与我沟通。

某校长第一次回复：收到，谢谢!我们会组织章程领导小组认真修改。

某校长第二次回复：郑老师您好！在您的指导下，我们又组织人员对我校的章程再次修改，现把修改后的章程发给您。感谢您的指导，谢谢！

 

不少学校的校长接到我们退回修改的章程以后，大多数是能够正确对待的，他们认为我们是在认认真真帮助他们。比如：

    某校长：郑老师，您真的非常用心，每个问题你都看到了。我们把条理不清的、内容表述不清楚的都整理了一下，根据您的建议，该删的删，该改的改，参照其他学校规范的文本，加进了学校的内容。

我:呵呵！修改得真不错！

某校校长：您指导得很到位，每个地方都标注出来了。对我们也是个学习的过程。

 

当然，也有部分中学校长，由于此时正是当地中考，他们接到章程文本需要修改的通知以后，没有马上行动起来，我们表示也能够理解。希望他们中考结束之后，抓紧时间进行章程修改和完善。

 

五、赴外地做章程审查汇报

按时完成章程的审查任务之后，接下来，我就在考虑6月27日去某市某区做章程修改情况汇报的事，为了搞好此次汇报，我再次认真学习了《民办教育促进法【2017年9月1日起施行】》、《义务教育学校管理标准【教基〔2017〕9号】》等法律法规，对最近的北京市、浙江省等地的章程制定和实施文件也再次进行了学习。对汇报的ppt作了认真的准备。

2018年6月26日下午，我乘飞机来到了某市，6月27日上午，我在某区的一所九年一贯制学校里，为全区的教育局行政干部和中小学校长、幼儿园园长等作了一个《推动学校章程实施，提升依法办学水平》的报告。

报告分这几个部分：

第一个部分是：某区中小学章程审查感受：

n （一）某区教育局领导高度重视章程建设

n （二）某区中小学校长认真制定学校章程

n （三）某区中小学章程文本值得肯定之处

n （四）某区中小学章程文本尚有明显不足

n （五）某区中小学校长在章程审查中进步

n （六）某区中小学实施学校章程值得期待

n 第二个部分是：某区中小学章程如何实施？我提了如下几个方面的要求：

n （一）章程通过审查，要让教职工知晓

n （二）章程通过审查后，要加强学习和宣传
       （三）理清章程、规划、制度体系之间的关系

n （四）以规划为抓手，落实学校章程的各个目标

n （五）建立规划自评小组，关注章程的落实情况

n （六）以章程为统领，努力形成学校的制度体系

n  (七) 让学校章程落实与家长、社区紧密联系起来

最后用“心在哪，风景就在哪”鼓励该区的中小学、幼儿园的校园长们“按照章程，自主管理”，要保持学校章程的相对稳定，使学校的精神、灵魂、特色、定位、价值观等获得制度保护，逐渐沉淀为办学的传统。同时章程要体现教育改革和发展的进程，各学校要规范章程的调整完善机制，使章程更加符合教育规律的要求和学校发展的需求。

 

六、我的一点隐忧

从以上中小学章程修订稿的审查过程中，可以看到，学校按照程序制定了章程以后，一定要经过教育行政部门的核准或审查。只有经过了核准或审查以后，学校的章程才能达到一定的要求，才能上承国家法律法规，下领学校内部规章制度，才能成为独立法人组织的必备要件，成为学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本依据，成为加强现代学校制度建设的载体和体现。

如果没有这个程序，章程任由学校制定，教育行政部门只是备案，那么今后的学校章程将是五花八门，缺少权威信，谁也不重视。

教育部在《全面推进依法治校实施纲要》（2012年11月22日）提出的“经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据”将成为一句空话。

教育部《依法治教实施纲要（2016-2020年）》指出的：“地方教育部门要结合实际，对普通中小学、中等职业学校章程建设提出指导意见，健全核准制度，加快推进章程建设。到2020年，全面实现学校依据章程自主办学”的目标，注定难以实现。

如果以后省、市、县级教育行政部门片面地根据上级文件要求，都不再对章程核准、审查，只是“在学校设立审批过程中严格把关。地方教育行政部门要通过明确章程规范标准、制定范本、加强随机抽查等方式，对学校章程进行管理。”这种提法，名义上好像是重视，实际上是在取消。

因为各地中小学、幼儿园早已设立，新设立的学校不会很多，“在学校设立审批过程中严格把关”就成为一句空话。既然是空话，为什么还要说？真的搞不懂！

各地教育行政部门如果不是从贯彻《教育法》的高度来认识，只是单纯地“明确章程规范标准、制定范本、加强随机抽查等方式，对学校章程进行管理”，那么《教育法》明确提出的“按照章程自主管理”，今后必将很难落实。

没有真正意义的学校章程，将来要在依法治国、依法治校、依法治教方面，发挥章程这个“基本法”的作用是很难的，“按照章程自主管理”将是一句空话。刚刚在基层学校开展的实实在在的方心未艾的可以实施、可以操作的普法教育，将因此而被推迟更长时间......

 

七、前途是光明的

还好，就在上级文件下达不久的2017年里，北京市教委随后出台了《关于推进中小学章程建设的意见》，这个《意见》提出：“学校章程经学校校务会审定后，应及时向所属教育行政部门报备；非教育部门主办或高校附属中小学校章程在经主办者审查同意后向属地区教委报备；市教委直属学校向市教委报备。经教育行政部门审查通过的章程文本为最终文本，未经规定程序不得修改。这个《意见》明确了学校章程报备审查工作的要求。
  1.中小学章程按照“谁主管、谁负责”的原则，由教育行政部门对学校报备的章程进行审查。教育行政部门应当成立由主要领导、分管领导及相关职能部门人员、相关领域专家组成的章程审查委员会（小组），负责对学校章程的审查工作。 
  2.学校报备章程，应提交如下材料：（1）盖有学校公章的报备申请书；（2）章程报备稿；（3）起草说明。应包含以下主要内容：章程起草的过程（校内外征求意见的情况，有关意见的采纳和反馈情况，学校决策机构审定情况等）、章程的主要内容及其说明、章程特色等。 
  3.教育行政部门应当自收到学校章程60日内完成审查工作。涉及对个别条款、文字进行修改的，应当及时与学校进行沟通，反馈修改意见。有下列情形之一的，可以提出时限，要求学校修改并重新报备：（1）违反法律、法规的；（2）超越学校职权的；（3）制定程序、章程内容违反相关规定的；（4）审查期间发现学校内部对章程及章程具体实施理解存在重大分歧的；（5）有其他不能通过审查情形的。 
  4.经过审查的章程由相应的教育行政部门在门户网站上予以公开。学校应当对学校章程和规章制度加以汇编并公布，便于师生了解、查阅。有条件的学校，应当在学校网页上予以公开。

从这个《意见》里，我看到了北京市教委对上级文件和国情的真正理解，既强调了章程的报备，又强调了章程的审查。强调“报备”，同上级文件保持了一致；强调“审查”，又是兼顾了中国国情。

在普法的道路上，前途是光明的，道路是曲折的……

                                                                           此文完成于2018年7月10日

                2015年9月24日，教育部政法司、教育部基教一司联合在武汉市召开“中小学章程与现代学校制度建设培训研讨会”。图为大会主席台上的教育部相关司局领导和武汉市的领导。

              教育部法制办副主任王大泉主持会议，我代表上海市虹口区教育局在会上作了学校章程与现代学校制度建设的交流。

            2016年6月28日，河南省教育厅在郑州市召开“河南省中小学章程建设培训会”，我应邀出席此次会议。

      在这次培训会上，我作了《学校章程的制定》培训报告。

 

       2021年11月1日，郑州市教育局发展计划法规处处长刘维丽（左4）与参加学校章程审查备案的各地教育同行合影留念。