征收土地预公告是否可诉，实践中存在争论。

（2020）最高法行申3098号裁定认为，县级人民政府作出的征收土地预公告仅是征收土地的公示公告程序行为，系为征收土地所作的准备性、阶段性工作，并未对相对人的权利义务产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的过程性行为，不具有可诉性。

但是，（2018）辽行终1580号裁定却认为：“在辽中区政府发布预征收公告至正式公告实施征收期间六年的时间里，付秋章若根据公告要求调整经营范围与其原正常的经营生产相比受到一定的影响，也符合常理。尽管最终未形成实质征收关系，因辽中区政府2010年和2013年两次预公告行为包含且对付秋章承包地的正常生产经营产生了影响，即付秋章与辽中区政府2010年和2013年两次预公告行为之间具有利害关系，其据此提起诉讼，符合上述法律规定，辽中区政府应对其实施的行为承担相应的法律责任。”

笔者认为，新《土地管理法》生效实施后，随着国务院于2021年9月1日修订《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），把安置补偿协议的签订情况作为土地征收审批程序的前置条件，改以往先审批后签协议的顺序为“先签后批”后，征收土地预公告已经不可能构成准备性行为，而只能理解成正式启动征收程序的开始。原因如下：

1、征收土地预公告具有征收程序上的非可逆转性，只能理解成征收程序的起始程序。

《实施条例》规定县级以上人民政府需要征收土地时“应当”先发布征收预公告，随后要接着进行社会稳定风险评估、拟定和公告征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议等程序，只有大部分农户签订了补偿安置协议，市县人民政府才能报有批准权的人民政府批准征收。

如果签订的农户数量不足，由于先前签订的征收补偿安置协议并不能失效，也不宜理解成效力待定状态，市县人民政府只能继续做工作。一时不能达到大多数农户签订协议目标时，在不能违法强拆的前提下，也只能坐等剩余农户签订补偿安置协议。这就说明，征收土地预公告是正式启动征收程序的开始，具有征收程序上的非可逆转性，不可能构成准备性行为、过程性行为，只能理解成征收程序的起始程序。

这是因为，虽然《实施条例》生效之前作出的（2020）最高法行申9430号行政裁定认定“土地预征收过程中，签订的征收补偿协议属附条件的行政行为，只有省政府作出征收批复后才发生法律效力”，但基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，由“先批后签”改为“先签后批”后，把已签订的安置补偿协议的效力理解成待定，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。

2、从征收预公告产生的法律效力看，其也为土地征收行为的正式程序。

《实施条例》规定“自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿”，这实际是针对征收范围内的特定人群作出的禁止性行政命令，对征收预公告范围内的人员产生实际影响，应为具体行政行为，具有可诉性。

所以，征收土地预公告并非准备性行为、过程性行为，应为行政征收诸多环节的起始程序，具有可诉性。