宅基地不应成为市场要素

瞿 国 然

摘  要：宅基地不应成为市场要素，因为它既没有交易主体，也不具有交易性。

作为要素之一的农村宅基地能够市场化配置吗？它与其他应该市场化配置或者可以市场化配置的要素有何区别？弄清这些问题，既有利于稳妥推进宅基地制度改革，也有利于城乡经济社会持续健康发展。

一、宅基地没有交易主体

（一）宅基地非集体经济组织所有

集体经济组织对宅基地不具有所有权，这是因为集体经济组织不能自主决定宅基地的主要归属。尽管由集体经济组织报批宅基地，但这只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的宅基地配置权。倘若宅基地归集体经济组织所有，那么集体经济组织成员取得或使用宅基地时就应付土地使用费给集体经济组织，而集体经济组织成员实际是依法无偿使用或占有宅基地。倘若宅基地归集体经济组织所有，集体经济组织就可通过村民小组会议或户代表会议议决转让抵押宅基地，那么集体经济组织成员的宅基地使用权就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员及其继承人依法使用或占有的宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其实，集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在运行机制上实行民主制而非公司制，且不纳税、不缴费、不能破产，因此它并非经济实体。而且，集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。那么，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为宅基地所有权人。简而言之，农村土地集体所有制中“集体”并非实体上集体经济组织之义。其实，集体经济组织可被村民小组替代。

（二）宅基地非集体经济组织成员集体所有或农民共同所有，也非集体经济组织成员或其继承人所有

这是因为：倘若集体经济组织成员集体所有或农民共同所有包括宅基地在内的集体经济组织土地，则因其时点性或成员具体化而导致只是部分或彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，其余的或以后的集体经济组织成员因无土地可调配而不能申请取得宅基地、承包地等集体土地。这与全体而动态的集体经济组织成员依法无偿使用或占有集体土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾。倘若集体经济组织成员集体所有或农民共同所有集体土地，则部分或彼时的农民集体往往通过村民小组会议或户代表会议议决土地承包、宅基地取得、农地转让、集体经济组织成员资格认定等土地归属与利用而拥有完全的自主权。这不仅会否定农村土地集体所有制，成为变相的土地私有制，还会冲击我国土地用途管制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治等其他农业农村基本制度——农民合法土地权益也就得不到这些农业农村基本制度的强力保障，甚至有损法律尊严、党中央权威。倘若宅基地属于集体经济组织成员或其继承人所有，则不但违背土地公有制，还倒退为比资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会农村土地归国家或君王所有、占有权可买卖制度还落后的土地私有制。简而言之，农村土地集体所有制中“集体”也非数量上集体或共同更非按份之义。

（三）宅基地只归国家所有

这是因为：在实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴；农村集体土地的主要归属制度与用途管理制度的制定或改革只能属于中央事权，而不属于地方事权，也不属于集体经济组织事权，更不属于市场行为；宅基地只是由国家依法无偿提供给农民，让农民在农村生产生活中依法使用或在农村中依法占有，国家不允许将无偿取得的宅基地用于交易；一旦农村住宅用于非农业经营就应同样依法缴纳土地使用方面的税收，税后的房租只是住宅所有权得以实现的经济形态，并不是土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态；一旦宅基地被依法征收可转为国有土地，而且征地中土地补偿费这一名目从产权特性、安置补偿等角度而言其实是有待斟酌的。因此，宅基地归国家所有。那么，农村土地集体所有制中“所有”并非产权上所有之义，而只是产权上占有（及其派生的使用、收益）之义。尽管宅基地归国家所有，但只是土地所有权归国家，宅基地取得权、宅基地使用权、税后的房租等土地权益仍由集体经济组织成员或其继承人依法享有。那么，农村土地集体所有制的本质并非集体所有而乃国家所有。若按地域划分可将全国土地分为城市国有土地和农村国有土地，而农村国有土地包括所有农村土地，那么国有土地和集体土地的划分标准是不统一的。既然集体土地属于国家所有，那么近些年探索的农村集体经营性建设用地与国有土地平等入市改革，其土地收益不宜由集体经济组织或集体经济组织成员占有，而应依法以经营性建设用地税费形式纳入国库，或征收城镇规划区范围内农村集体经营性建设用地并实行国有土地管理制度。

综上所述，宅基地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员集体所有或农民共同所有，还非集体经济组织成员或其继承人所有，而只归国家所有，也即宅基地没有买方。既然宅基地没有买方，也就没有卖方，那么宅基地也就没有交易主体。

二、宅基地不具有交易性

（一）宅基地不是商品

土地能否市场化配置应综合考虑一个国家或其执政党的生产力水平、社会制度、执政理念、资源禀赋、传统文化等国情农情。在立党为公执政为民、实行社会主义制度、仍长期处于社会主义初级阶段，人多地少人均耕地更少、在农村聚村而居精耕细作血亲相连邻里相助、坚持土地集体所有制，城乡二元结构还将长期存在等的我国，宅基地以及承包地是由集体经济组织成员依法无偿取得、使用或占有的，国家通过系列政策法律切实保护农民的土地权益，且不允许买卖或抵押宅基地取得权、宅基地使用权、土地承包权等，也即宅基地、承包地不是商品，不具有交易性，不应成为市场要素。这是基于农业是基础产业弱质产业、农村相对当地城镇落后、需要保障十四亿人口粮食安全、保障数亿农民生计生活、供给工业所需原材料、促进城乡经济社会协调发展、维护社会稳定的考虑；它既遵守土地用途管制、农村土地集体所有制、村民依法自治制度，也遵循农业农村发展规律、城乡经济社会协调发展规律、社会历史发展规律。集体经济组织成员依法无偿取得、使用或占有宅基地以及承包地等集体经济组织土地，真正回归到土地仅仅是农民生产生活资料这一本质上来。它符合我国国情农情，遵循社会发展规律；它根本区别于土地占有权可买卖、通过土地剥削他人劳动而被异化了的资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会农村土地制度；它既创新了社会主义土地所有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献。实行农村土地集体所有制、体现土地国家所有本质的宅基地制度其实具备扶持弱质又基础的农业、缩小城乡贫富差距、促进社会公平公正、维护社会和谐稳定、巩固中共执政根基、发扬农村传统文化、保护生态环境等功能。宅基地连同承包地与应该市场化配置或可以市场化配置的劳动力、资金、经营性建设用地等要素相比，后者应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，前者应更好发挥政府规制作用——政府规制宅基地、承包地，是公权对私权的约束，体现了国家对宅基地、承包地等集体经济组织土地的最终所有权和处分权，以努力维护好广大人民的整体利益与长远利益。尽管允许依法继承或转让农村住宅所有权，但并没有继承或转让宅基地所有权，而只是由于住宅所有权“绑架”了宅基地使用权而导致“地随房走”；而且转让农村住宅所有权的，仅限于本集体经济组织成员且其家庭没有农村住宅的特殊情形，这并未违背农业农村基本制度。尽管土地经营权可依法流转他人，但需要遵守土地用途管制、集体所有制、土地承包制、不得损害地力等法律法规，因此，土地经营权也不是商品，流转土地经营权也不属于一般的进行标的物所有权转移的市场行为。那么，往往被住宅所有权“绑架”了的宅基地使用权更不宜商品化。

（二）宅基地商品化的后果

倘若将宅基地商品化，那么既有无偿宅基地又有有偿宅基地，这会自相矛盾；本来是无偿取得的却还可以将之交易，这会违背经济规律。倘若将宅基地商品化，海量的宅基地也会将其市场价格降至“白菜价”，不但对城镇规划区范围外等大部分农民收入增加微乎其微，而只让少数农民暴富，滋生土地食利阶层，形成新的不公正制度，而且会导致数亿农民流离失所，给社会稳定带来重大隐患。倘若将宅基地商品化，以经济效益为依归的市场竞争是难以承担非商品化宅基地所具备的多种功能，不但削弱用地规划、用途管制等土地宏观调控作用，动摇农村土地集体所有制与村民依法自治制度根基，让社会制度改变性质；也会打破聚村而居格局、改变精耕细作方式、冲击农村传统文化，影响粮食安全、工业原材料供给、农业可持续发展、农村和谐稳定；还会让人民性土地制度倒退成为剥削性土地制度，开历史倒车，重演社会动荡、改朝换代的历史悲剧。申而言之，坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持走中国特色社会主义道路不动摇，既关系到我国人民福祉、中华民族未来，也关系到世界的和平、稳定与发展。

三、审慎探索宅基地有偿退出制度改革

综上所述，宅基地既没有交易主体，也不具有交易性，故它不应成为市场要素。但为破解住宅所有权“绑架”宅基地使用权而使一些宅基地闲置起来这一困境，可探索宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度探索。另外，鉴于消除城乡二元结构是一个长期而艰巨复杂的过程，为维护社会和谐稳定，探索宅基地有偿退出制度改革需要持审慎态度。有偿退地的补偿标准应适当：过高，不但会进一步增大财政资金筹措压力，而且会导致一些家庭退地不够审慎而在将来返乡时无房可住，给社会增添不稳定因素；过低，激励力度不大，达不到政策效果。有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照重庆市地票制度改革。