农村集体土地并非农民财产

瞿 国 然

摘  要：归国家所有的、被农民依法无偿使用或占有的农村集体土地不是农民财产，以农村土地集体所有制为核心的法律政策体系强力保障农民合法土地权益。

近年来一些专家学者认为农村土地是农民财产，但归国家所有、被农民依法无偿使用或占有的农村集体土地真的是农民财产吗？弄清农村土地是不是农民财产这一问题，不仅影响农村土地制度的改革或设计，也影响农村土地集体所有制的坚持与否。

一、归国家所有的农村集体土地不是农民财产

（一）农村集体土地既非农民所有也非农民集体所有而只归国家所有

1．农村集体土地既非农民所有也非农民集体所有。这是因为：倘若集体经济组织成员对集体土地具有所有权，或者集体经济组织成员集体所有集体土地，则因其成员具体化或时点性而导致只是部分或彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，其余的或以后的集体经济组织成员因无土地可调配而不能申请取得宅基地、承包地。这与全体而动态的集体经济组织成员依法无偿使用或占有集体土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾；它们实质是土地私有制。倘若集体经济组织成员集体所有集体土地，则村民往往通过村民小组会议或户代表会议议决土地承包、宅基地取得、农地非农化、农地转让、集体经济组织成员资格认定等土地归属与利用而拥有完全的自主权。这不仅会否定农村土地集体所有制，成为变相的土地私有制，还会冲击我国土地用途管制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治等农业农村基本制度——农民合法土地权益也就得不到这些农业农村基本制度的强力保障，甚至有损法律尊严、党中央权威。新中国否定几千年来实行的农村土地占有权可买卖制度，20世纪50年代否定农民土地私有制，都反证了农村土地归农民所有或归农民集体所有都是行不通的。

2．农村集体土地只归国家所有。农村集体土地归国家所有，这是因为：在实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴；农村集体土地的主要归属制度与用途管理制度的制定或改革只能属于中央事权，而不属于地方事权，也不属于集体经济组织事权，更不属于市场行为；承包地、宅基地等集体土地只是由国家依法无偿提供给农民，让农民在农村生产生活中依法使用或在农村中依法占有；一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收；土地流转费、农村住宅税后房租并非土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态；一旦集体土地被依法征收可转为国有土地，而且征地中土地补偿费这一名目从产权特性、安置补偿等角度而言其实是有待斟酌的。另外，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织不宜成为集体土地所有权人。那么，农村集体土地既非农民所有，也非农民集体所有，还非集体经济组织所有，更非地方政府所有，而只归国家所有。因此，我国农村土地所有权是明晰的，不存在所有权主体缺位或主体模糊的问题。那么，农村土地集体所有制中“集体”并非实体上组织之义，也非数量上按份、集体或共同之义，而是地理上边界之义；“所有”并非产权上所有之义，而只是产权上占有及其派生的使用、收益之义。

（二）归国家所有的农村集体土地不是农民财产

既然农村集体土地归国家所有，那么集体经济组织成员或其继承人对其依法使用或占有的承包地、宅基地不具有所有权，就不能转让或抵押其承包地所有权、宅基地所有权，就不能对其承包地、宅基地设立土地承包权、宅基地使用权等土地用益物权，就不能任意处分其承包地、宅基地；否则就是侵占、私分、破坏归国家所有的农村土地，就会冲击我国农业农村基本制度。而财产权是所有权基础上的一系列权利组合，财产所有者拥有对其财产的所有权、处分权。因此，从所有权角度来说，承包地、宅基地并非农民财产。

二、被农民依法无偿使用或占有的农村集体土地不是农民财产

（一）土地承包权、宅基地使用权并非农民财产

1．从土地占有权能否转让角度来说，土地承包权、宅基地使用权并非农民财产。农民的承包地、宅基地是由国家基于符合国情农情、遵循发展规律、保障人民群众整体利益长远利益等而依法无偿提供给农民在集体经济组织使用的生产生活资料，农民并未用劳动的抽象——资金去获得土地承包权、宅基地使用权。既然取得土地承包权、宅基地使用权是无偿的，就不能将之转让或将之抵押，否则既违背经济规律，也违背人们常识。相对而言，地主或土地资本家是通过资金或资本去获得土地占有权的，地主或土地资本家享有土地占有权就相当于他们拥有财产，拥有一种可以用来剥削他人劳动的财产。既然土地占有权是地主或土地资本家的财产，那么他们就可以将之买卖。而土地占有权可买卖正是资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会农村土地制度共同具有的“恶瘤”，让农民失地破产、流离失所，从而让土地异化为剥削他人劳动的“恶”。本质是人民性的我国农村土地集体所有制决定了土地承包权、宅基地使用权没有买方，既然没有买方也就没有卖方，那么它们都没有交易主体；宅基地、承包地不是商品，不具有交易性，不应成为商品或市场要素，国家不允许转让或抵押土地承包权、宅基地使用权。倘若允许转让土地承包权、宅基地使用权，则不仅会打破聚村而居格局、改变精耕细作方式、影响数亿农民生计、冲击农村传统文化，影响全国粮食安全、工业原材料供给、农业可持续发展、城乡协调发展、社会和谐稳定；也会动摇农村土地集体所有制与村民依法自治制度根基，让农村土地集体所有制变成土地占有权可买卖制度，让人民性土地制度倒退为剥削性土地制度，让市场规则“消灭”村民自治、“瓦解”农村熟人社会，让农民耕无田居无地、社会动荡不安。

2．从土地占有权利与财产关系角度来说，土地承包权、宅基地使用权并非农民财产。承包地、宅基地首先是农民的生产生活资料，承包地需要经营、农产品需要卖出、土地经营权需要流转、住宅需要出租，这样它们才有收益。土地权利不会马上变成财产，也不会自动生成财富，两者之间没有必然性联系，只具有或然性或条件性联系。只有劳动才能创造财富，只有投资才能积累财富。没有劳动于土地之上是不能增加财富的，没有投资于土地之上是不能转移财富的，土地并非财富之母。其实，土地承包权、宅基地使用权只是国家赋予农民的土地权利，农民行使土地权利需要遵守相关土地法规、执行相关土地政策，也即农民对其承包地、宅基地只具有占有、使用、收益权利而不具有所有、处分权利。农民的土地权利与财产归农民所有、对其财产具有所有权和处分权的财产型权利是本质不相同的两个权利，也即土地权利不是财产。那么，增加农民土地方面的财产性收入的提法是不妥当的，农民土地财产权利是个伪名词；与其说农民土地财产权利，不如说农民土地权利。

（二）农村土地收益并非农民财产性收入

1．土地经营权并非农民财产，耕种土地不一定有收入。这是因为，包括承包地在内的集体土地只归国家所有，农民依法占有的承包地是无偿的，土地经营权是从土地承包权派生而来的，土地要“用”才有“益”，农产品要卖出才有收入。其实，国家依法无偿地赋予农民土地承包经营权，其初衷是让农民在自己的承包地上从事农业生产经营，流转他人经营应作例外。那么在土地承包政策设计或制度安排中，应尽量让享有土地承包权的主体与享有土地经营权的主体保持一致，不宜在政策上或制度上让两类主体存在着长期性的分离。因此，有必要深化耕地承包制度改革，应逐渐向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包，并保持其承包关系稳定不变。

2．土地流转费本非农民收入，但在相当长时期内仍归农民所有。土地承包者将土地经营权流转给他人，获取土地流转费，然后由他人从事农业生产经营，这既让土地承包者与土地经营者发生了分离，也让享有土地承包权的农民从真正的土地经营者手中获取土地流转费，使主客关系、土地用途、劳动性质发生了变化。享有土地承包权的农民获取土地流转费类似于地主或土地资本家收取地租。但农民对承包地的依法占有并未付出任何代价，而地主或土地资本家是通过资金或资本购买才获得土地占有权的。因而，倘若把土地流转费当作农民收入，即使是相对地主或土地资本家收取地租而言，不仅是名不正言不顺的，在理论上是站不住脚的，还曲解了我国农村土地集体所有制，歪曲了社会主义土地公有性质；不仅不能为农村土地制度设计或改革提供正确方向，甚至有可能逐步转变成财产化改革方向，逐渐侵蚀农村土地集体所有制度根基。实际上，土地经营权流转与一般的进行标的物所有权转移的市场行为存在根本区别。土地经营权流转只是由于事物的运动性与制度的因应性之间存在矛盾，为了利用闲置资源或提高资源利用效率而采取的灵活务实之举，它仍然需要遵守土地用途管制、集体所有制、土地承包经营制度等法律政策。其实，由于集体土地归国家所有，且农民无偿取得承包地，那么土地流转费本应以税费形式全部归国家所有，国家再将之用于扶持“三农”，也即土地流转费并不是农民收入。尽管土地流转费不是农民收入，但在相当长时期内仍归农民所有。这是因为，倘若对土地流转收益进行税费征收，将由于户多额小而导致征收成本过大、往往低于免征收额而不予征收，尤其是城乡差距仍大、长期形成的城乡二元体制机制在短期内难以消除等，而将本应归国家所有的土地流转收益归农民所有。尽管作为社会主义我国，土地制度应保护土地生产的权利，而不是保护土地占有或不劳而获的权利，但考虑到以上因素，土地流转收益归国家所有还只能作为遥远未来制度设计而不是当今制度改革的一个考量。

3．农村住宅税后房租并非土地收入。国家依法无偿地赋予农民宅基地使用权，其初衷是让农民依法在宅基地上修建住宅以供他及家人在农村居住。那么出租农村住宅给他人使用并获取地租，也使主客关系、住宅用途发生了变化，因而国家应依法对其征税。而且，农村住宅税后房租只是实现住宅所有权的经济形态，而非实现宅基地使用权的经济形态，更非实现宅基地所有权的经济形态，因此，它是农民出租房屋的收入而不是宅基地的收入。

4．集体土地收益也本非农民收入。由于农村集体土地归国家所有，那么以土地租金为形式的收益应归国家所有，而不归农民集体所有。目前所谓的集体土地收益实质上是国家土地收益，换言之，不存在土地的集体收益，土地的集体收益这类提法是不妥当的。但在城镇规划区范围外，如同土地流转费在相当长时期内仍归农民所有那样，集体土地收益因为具有类似的收益特点、历史原因、当前现状、未来发展等，而在相当长时期内仍由农民共同享有，可将之视作农民应分的土地收入。而对于城镇规划区范围内农村集体经营性建设用地，应依法以经营性建设用地税费形式纳入国库，或者将之征收并妥善安置补偿后实行国有土地管理制度。

综上所述，在实行农村土地集体所有制的我国，农村集体土地归国家所有，并非农民财产。当前要扭转农村土地财产化改革方向，不宜将土地承包权、宅基地使用权、土地经营权等纳入农村不动产登记范围。

三、以农村土地集体所有制为核心的法律政策体系强力保障农民合法土地权益

虽然农村集体土地归国家所有，但只是土地所有权归国家，而土地承包经营权、宅基地使用权等土地权利仍由集体经济组织成员或其继承人依法无偿享有。也正是农村集体土地归国家所有，国家才利用土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集体土地、不允许土地承包权宅基地使用权在集体经济组织外及非法在集体经济组织内买卖抵押等系列法律政策来强力保障农民合法土地权益不受集体经济组织、村委干部、任一地方政府等单位或个人侵犯。也正是农民对土地不具有所有权，只具有占有权及其派生的使用权、收益权，才能让全体而动态的集体经济组织成员依法无偿使用或占有集体土地，这既符合农村土地集体所有制的政策初衷，也是土地公有的内在要求。农民的土地权利不一定非要享有所有权才能保障其土地权利，土地归农民所有反而是一种比资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会农村土地归国家或君王所有、占有权可买卖制度还落后的土地私有制。倘若农民拥有包括土地所有权、土地处分权在内的完整土地产权，则实质是农民私有土地，土地占有权就可买卖，那么不仅得不到国家系列法律政策对农民土地权利的强力保障，反倒让农民在资本面前更快更容易地失去土地，这将给社会稳定带来重大隐患。因此，正是农村集体土地归国家所有，农民只依法享有占有、使用、收益权利，才既能坚持农村土地集体所有制，体现农村集体土地公有本质，也能正确执行农业农村基本制度，维护农民合法土地权益，保障人民群众整体利益与长远利益。