城乡土地制度是统一的

瞿 国 然

摘  要：城乡土地制度统一于公有制、人民性。

实行土地公有制的我国，在城市实行国家所有制，在农村实行集体所有制。那么，集体所有与国家所有矛盾吗？如何理解集体所有？城乡土地制度是统一的吗？回答这些问题，既有利于坚持社会主义土地公有制，也有利于把握农村土地制度改革方向。

一、城乡土地制度统一于公有制

（一）农村集体土地既非农民所有也非农民集体所有而只归国家所有

1．农村集体土地既非农民所有也非农民集体所有。这是因为：倘若集体经济组织成员对集体土地具有所有权，或者集体经济组织成员集体所有集体土地，则因其成员具体化或时点性而导致只是部分或彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，其余的或以后的集体经济组织成员因无土地可调配而不能申请取得宅基地、承包地。这与全体而动态的集体经济组织成员依法无偿使用或占有集体土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾；它们实质是土地私有制。倘若集体经济组织成员集体所有集体土地，则村民往往通过村民小组会议或户代表会议议决土地承包、宅基地取得、农地非农化、农地转让、集体经济组织成员资格认定等土地归属与利用而拥有完全的自主权。这不仅会否定农村土地集体所有制，成为变相的土地私有制，还会冲击我国土地用途管制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治等农业农村基本制度——农民合法土地权益也就得不到这些农业农村基本制度的强力保障，甚至有损法律尊严、党中央权威。新中国否定几千年来实行的农村土地占有权可买卖制度，20世纪50年代否定农民土地私有制，都反证了农村土地归农民所有或归农民集体所有都是行不通的。

2．农村集体土地只归国家所有。农村集体土地归国家所有，这是因为：在实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴；农村集体土地的主要归属制度与用途管理制度的制定或改革只能属于中央事权，而不属于地方事权，也不属于集体经济组织事权，更不属于市场行为；承包地、宅基地等集体土地只是由国家依法无偿提供给农民，让农民在农村生产生活中依法使用或在农村中依法占有；土地流转费、农村住宅税后房租并非土地所有权得以实现的经济形态，只是土地承包权、住宅所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态；一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收；一旦集体土地被依法征收可转为国有土地，而且征地中土地补偿费这一名目从产权特性、安置补偿等角度而言其实是有待斟酌的。另外，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织不宜成为集体土地所有权人。那么，农村集体土地既非农民所有，也非农民集体所有，还非集体经济组织所有，更非地方政府所有，而只归国家所有。因此，我国农村土地所有权是明晰的，不存在所有权主体缺位或主体模糊的问题。既然集体土地属于国家所有，那么国有土地和集体土地的划分标准是不统一的。综上，农村土地集体所有制中“集体”并非实体上组织之义，也非数量上按份、集体或共同之义，而乃地理上边界之义；“所有”并非产权上所有之义，而乃产权上占有及其派生的使用、收益之义。

（二）农村土地集体所有制的本质是公有制

农村土地集体所有制让广大农民成为了土地的“主人”，不再依附于土地，终于实现了他们数千年来梦寐以求的耕种有田、建宅有地的朴实愿望。它不仅革除了通过土地剥削农民劳动这一异化的土地制度，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，也为体现按劳分配为主原则、遵循劳动价值规律提供了前提条件，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。农村土地集体所有制不允许买卖甚至不允许抵押土地占有权（比如土地承包权、宅基地使用权等），更不允许买卖土地所有权。这不仅避免了农民失地破产、流离失所、土地食利阶级、贫富差距日益拉大等现象的产生，也为农村土地回归到仅仅是农民生产生活资料这一本质提供了必要条件，为城乡经济社会持续健康发展奠定了坚实的制度基础。农村土地集体所有制与资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会的土地占有权可买卖、土地被用来剥削农民劳动存在本质区别。土地占有权可买卖、土地被用来剥削他人劳动让中国皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会始终摆脱不了农民起义——王朝更替——农民起义的历史怪圈，也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制也与土地私有制存在本质区别——真正的土地私有制，其土地所有权人对其土地拥有绝对权，具有排他性，可以自由处置或买卖土地所有权；土地私有制是比资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会农村土地归国家或君王所有还落后的制度，因为它时常导致暴力夺地、它只存在于野蛮社会里。当然，在农村土地集体所有制之下，农民并非农地主人，也正是农民对集体土地不具有所有权，只具有占有权及其派生的使用权、收益权或一定的流转权，才能让全体而动态的集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地，才能真正体现农村集体土地的公有本质。综上，农村土地集体所有制既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献，它是人类社会进步的一项重要制度。

（三）农村土地集体所有制是非典型公有制

尽管农村土地集体所有制的本质是公有制，但农村集体土地并不属于一般意义上的全民所有，而是以集体经济组织为地理边界，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有。之所以集体土地以集体经济组织为地理边界，是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织通常都不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高，需要符合人多地少聚村而居血亲相连等国情农情、遵循农业农村发展规律、推进村民依法自治、尊重传统农耕文化乡里文化等而作出的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被新中国成立后不久一直实行农村土地集体所有制尤其是改革开放以来实行家庭承包经营制度所取得的显著成就所证明。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后、为促进城乡经济社会协调持续发展以及吸取土地私有历史教训、体现土地公有本质属性等而作出不同的用地制度安排。这是实事求是、体现分类指导原则的，是遵循城乡协调发展规律、符合土地所有制历史发展趋势的。之所以当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于我国进入工业化中期后，尽管集体经济组织成员在很长承包期内有生有亡有迁入有迁出，但农业产业的弱质性民生性显得更加突出、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除、城镇基本公共服务全覆盖常住人口工作有待努力推进等，为保持土地承包关系稳定、巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调持续发展、简化管理等而作出的制度安排。简而言之，农村土地集体所有制既是具有中国特色的土地公有制，也是中国农村土地所有制的历史选择，它是我国必须长期坚持的一项农村基本制度。

综上所述，农村集体土地归根到底属于国家所有，农村土地集体所有制的本质是公有制，因此，农村土地与城市土地在所有权上是统一的，统一于国有制，统一于公有制或全民所有制。

二、城乡土地制度统一于人民性

（一）农村土地集体所有制的本质是人民性

正是由于集体经济组织成员不享有或不集体享有集体土地所有权，只依法享有土地占有权及其派生的土地使用权、土地收益权、一定的土地流转权，所以才让其余的或以后的集体经济组织成员依法无偿使用或占有集体土地。归国家所有、被农民依法无偿使用或占有的农村集体土地并非农民财产，农民享有合法土地权利与其拥有的财产存在本质区别。作为用益物权的土地承包权、宅基地使用权只有被依法地“用”才能有“益”，土地用益物权并非农民不动产。正是由于土地非农民所有，土地非农民财产，土地用益物权非农民不动产，农村土地仅仅是农民的一种生产生活资料，所以农村土地集体所有制体现的是人民性本质。尽管农村集体土地并不像经营性国有土地那样通过征缴土地税费方式有偿使用或有偿占有并将其税费纳入国库再用之于民来体现土地全民所有的本质，但就农村集体土地保障粮食安全、供给工业原材料、解决农民生计生活、满足市民农产品需求、提供生态屏障、促进城乡协调发展、维护社会稳定甚至巩固党的执政根基等作用而言，农村土地集体所有制也可以说是一种遵循城乡协调发展规律而受到土地用途管制、以集体经济组织为地理边界的非典型全民所有土地制度。对于城镇规划区范围内农村集体经营性建设用地收益，由于其土地在所有权上、用途上、区位上与城市经营性建设用地并无区别，因此应参照城市经营性建设用地税费形式纳入国库，或者将之征收并妥善安置补偿后实行国有土地管理制度。而对于城镇规划区范围外农村集体经营性建设用地收益，常常由于土地收益小而散、税费征收成本过大、往往低于免征收额，加上城乡差距仍大、长期形成的城乡二元体制机制在短期内难以消除等，而将本应归国家所有的土地流转、出租等收益归农民所有。综上，农村土地集体所有制的本质是人民性。

（二）城市土地有偿使用制度的本质仍是人民性

对不能或不宜市场化配置的一些城市土地，是基于公共利益而被无偿使用或占有的，体现的是人民性本质。尽管对一些可进行市场化配置的城市土地实行的是有偿使用制度，但它与资本主义社会、皇帝专制社会、封建社会、奴隶社会之下土地占有权可在私者间买卖以及通过土地占有权剥削他人劳动存在本质区别：在我国，有偿使用城市土地只是为了提高土地利用效率而采取市场化的土地配置手段，其土地收入是纳入政府收入并用于公共基础设施建设或公益事业发展，是取之于民用之于民的，本质是人民化或公有化的。在我国，有偿用地者既不能向政府以外主体买地而兼并土地，也不能卖地而牟取土地价差，更不能用土地来剥削他人劳动而让财富增值，所以有偿用地者通过向国家支付土地出让金而取得土地占有权仅仅是作为其生产生活资料而已，并非用于投机倒把，也非当作资本去剥削，更非将土地私有化。因此，城市土地有偿使用制度的本质仍是人民性。

综上所述，归国家所有的城乡土地，其管理制度是根据城乡不同发展规律而进行分类管理的，并以人民群众整体利益长远利益为依归的，因此，城乡土地制度既统一于公有制又统一于人民性。历史地看，为资本服务的、剥削性的资本主义土地制度终将被遵循客观规律、人民性的社会主义土地制度所替代。