关于县级人大常委会能否考评乡镇人大工作再思考

     来源：今日头条陕西法制网 时间：2024-1-8

 多年来，在人大理论界，针对县级人大常委会能否考评乡镇人大工作的话题一直争议不休。有人认为，由县级人大常委会直接考评乡镇人大工作的做法，不仅缺乏法律依据,而且违背有关法律精神，且主体错位，有违常规，不宜推行；有人则认为此举在实践中是一种创新，既激发了人大工作活力，促进了乡镇人大工作的开展,又从很大程度上解决了乡镇人大履职方面存在的问题，值得倡导。

那么，县级人大常委会到底能不能考评乡镇人大工作呢？笔者认为，要回答这个问题，须从三方面加以分析判断和思考。

一是县级人大常委会为什么要考评乡镇人大工作？从各地制定的考评办法看，县级人大常委会之所以要对乡镇人大工作进行考核，目的是为了激发乡镇人大的工作积极性,督促其更好地履行职责。众所周知，乡镇人大是我国最基层的权力机关，地位特殊，作用重要，但也面临诸多难题。首先，乡镇人大没有常设机构，没有专门的驻会机构，力量单薄。其次，人员不专，人大主席、副主席及人大办公室人员都兼有党委、政府的工作，“既当运动员又当裁判员”， 结果是“荒了自己的田，肥了别人的地”，不能很好地履行职责。因此，由县级人大常委会考核乡镇人大工作是最直接、最有效的办法。这样做，一方面有利于乡镇党委、政府对人大工作的重视；另一方面有利于规范乡镇人大运行机制，不断加强和改进乡镇人大工作；更重要的是有利于调动乡镇人大主席、人大代表履职行权的积极性和主动性，更好地履职行权。

 二是从县级人大常委会和乡镇人大的关系定位看，考核乡镇人大工作是否合适？从法理讲，县级人大常委会是地方国家权力机关的常设机关，而乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，县级人大常委会与本地乡镇人大之间没有领导与被领导的关系,只是日常工作上的指导关系与法律上的监督关系。县级人大常委会可以对乡镇人大日常工作进行一些指导,也可以对乡镇人大工作提出与法律有关的要求、意见和建议,作出与法律有关的决定,比如撤销乡镇人大不适当的决议。但这种法律上的监督关系毕竟不同于行政隶属关系，更不是上下级领导关系，不存在考核与被考核的行政关系。而乡镇党委与乡镇人大是领导与被领导的关系，同时乡镇人大主席也是乡镇党委班子成员，所以乡镇人大工作应由乡镇党委统一组织进行考评，而不应由县级人大常委会考核乡镇人大工作，因为法律没有赋予县级人大常设机构考核乡镇人大工作的权力。依照宪法和地方组织法有关规定，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。乡镇人大主席团、主席和副主席只对乡镇人民代表大会负责。也就是说，乡镇人大工作好坏与否，考核和评判主体是同级人大代表和广大选民，而不是县级人大常委会。在笔者看来，乡镇人大必须接受同级党委领导，乡镇人大工作应该接受同级党委的考评和乡镇人大工作考核和评判主体应是同级人大代表和广大选民，完全符合法理要求，本身也没有错，但问题是由乡镇党委考评乡镇人大并不能全面客观准确地反映和评价乡镇人大的工作。因为乡镇人大工作的好坏与否，不是简单由从事乡镇人大工作同志决定的，更多地体现在党委的重视、代表的支持以及政府主动接受人大监督的意识和行动上。尤其是乡镇人大主席有没有列办公会议和党政联席会议，人大工作是否得到党政重视支持，工作经费和用车有没有保障，有没有固定的人大工作室，有没有配备人大专职秘书等内容不是乡镇人大自身能解决得了的，一般乡镇党委也不会对这些内容进行考评。还有，乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组成人员，乡镇人大工作开展很大程度上依靠代表作用的发挥，用乡镇人大代表来考评乡镇人大工作于情于理都说不通，哪里有自己人考评自己工作的道理？ 同时笔者认为，县级人大对乡镇人大依法拥有监督职权，既有监督之权，就有指导之责。而由县级人大常委会对乡镇人大工作进行考核考评正是对乡镇人大依法行使监督权和指导权的体现。通过县区人大常委会考评乡镇人大工作，既能充分了解掌握乡镇人大在履职行权、规范代表视察、代表小组活动，开展经常性的代表向选民述职，建立代表履职台账等方面的情况；又能履行好县级人大常委会的监督和指导职能，对乡镇人大依法集体行权、人大代表依法执行职务、人大主席、副主席职责行使等相关具体工作进行检查和考评，以引起乡镇党委和政府的重视，从根本上解决乡镇人大履职方面存在的问题，保证宪法法律得到有效遵守和执行。由此可见，县级人大常委会考评乡镇人大工作是履行法定职责的具体体现，也是强化监督权和保证权的要求。

三是县级人大常委会考评乡镇人大工作是地方人大的创新之措，符合惯例。新的时代条件下，地方人大要肩负新使命，适应新要求，不能老固守传统思维，禁锢于过去的条条框框，必须更新观念，与时俱进，大胆创新。笔者认为，考核考评是党政机关用来领导、监督、指导下级工作的一种常用工作方式，实质上是一种评价。作为一种工作方式本身，也适合人大系统，无所谓合法与否。县级人大常委会对乡镇人大实行目标管理考核，把乡镇人大工作细化、实化，将原则性的法律规定量化为实实在在的工作任务，使乡镇人大工作从感觉抽象、概念模糊走向清晰具体、脉络分明。特别是在乡镇人大主席调动频繁的现实境况下，乡镇人大工作不再是“雾里看花，水中望月”，目标管理为乡镇人大工作提供了行动指南和行动目标，为促进基层民主政治建设提供了制度保障和工作遵循。因此，只要有利于推进乡镇人大工作，更好地履职行权，只要是在法律框架内的创新，就可以大胆地试、大胆地趟，少些争论，多些宽容，多些理解，多些支持，以建立科学合理的乡镇人大工作评价机制，推动乡镇人大工作的依法顺利开展。

   总之，县级人大常委会组织对所属乡镇人大工作进行考核表彰，不是代行乡镇人民代表大会的职权，也不存在干扰作为最基层的国家权力机关集体行使职权的问题，而是履行县级人大常委会的监督和指导职能，其目的在于鼓励先进、鞭策后进，是合乎法理的，不存在“违背法律精神”。同样，要做好乡镇人大工作,县级人大常委会切实加强指导是一个重要的外部条件。随着社会主义民主政治建设的不断发展,只有切实加强县级人大常委会对乡镇人大工作的监督指导，才能使地方人大及其常委会真正成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系反映民意的代表机关，在发展全过程人民民主，加快民主政治建设的征程中踔力奋发，争取更大的荣光！