中央银行作为政府的银行，一方面为政府提供服务并一定程度上受制于政府；但鉴于其在经济活动中的重要地位，另一方面也应对政府保持相对的独立性，以更好地发挥其职能。中央银行的独立性主要体现在其履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与执行的自主程度上。中央银行的独立性问题也具体体现在其与政府的关系上。

一、中央银行与政府关系的内涵

（一）中央银行与政府有着共同的使命

中央银行作为国家制度的一个组成部分，与政府有着共同的使命，集中表现在中央银行的货币政策目标与政府的经济发展目标有着高度的一致性，货币政策目标的制定与实施在原则上应服从国家的经济发展目标。政府为实现经济发展目标制定了许多政策，包括产业政策、外贸政策、物价政策、货币政策、收入政策等，各项政策的相互协调是实现经济发展的保证。中央银行在制定货币政策时，必须服从国家经济发展的大政方针。各种政策之间的协调性决定了中央银行与政府负有共同的使命。

（二）政府对中央银行的控制与管理

中央银行是国家制度的组成部分，其职责是为国家利益服务。中央银行必须在行政上和法律上接受政府的控制与管理。这种控制与管理主要表现在：（1）政府拥有中央银行权力机构成员和领导人的提名权或任免权。政府通过掌握中央银行最高权力机构的任命权或提名权来直接影响中央银行的工作倾向。（2）法定的责任关系。目前，世界大多数国家中央银行是向政府负责的，如英国、意大利、法国、中国等，但在美国、德国和日本等国，中央银行是向国会负责的。（3）政府派代表参与中央银行最高决策机构。政府代表的存在，不仅通过充分阐述政府的政策，沟通政府与中央银行间的信息，而在必要时，还能提醒中央银行注意当前政治形势对金融政策的迫切要求，避免中央银行因过分注意技术问题而忽略或误解某些政治、社会的现象可能带来的不良后果。

（三）中央银行与财政部的关系

中央银行与财政部同属政府机构，但两者之间的行政关系在各国不尽相同。大致有四种情况：第一，中央银行从属于财政部，如英国、比利时等国的中央银行。这些国家的法律明确规定，财政部拥有对中央银行广泛的指示权。第二，中央银行归一个以财政部为首的决策机构领导。如法国、意大利等国的中央银行。第三，中央银行与财政部平行，直接接受政府领导，如中国人民银行。第四，中央银行独立于政府之外，直接向国会负责。如美国、德国、日本等国的中央银行。

二、中央银行的独立性

在中央银行与政府的关系中，最基本、最重要的问题之一就是中央银行的独立性，即中央政府在多大程度上受制于政府。

（一）中央银行的相对独立性

现代中央银行的独立性，不是指中央银行完全独立于政府之外，不受政府约束，或凌驾于政府之上，而是指中央银行在政府或权力机构的控制和影响下的独立性，即指中央银行在国家权力机构和政府的干预和指导下，根据一定时期内国家总体经济发展目标，独立制定和执行货币金融政策。

（二）中央银行保持相对独立性的原因

1. 避免经济发生政治周期性波动。西方国家的政府在大选之前，中央银行容易受到政治压力的干扰，使货币政策偏离原定目标，经济出现波动。在战争期间，政府有可能滥用货币发行权。如果中央银行具有很强的独立性，就可以避免这类政治动荡对货币政策的干扰。

2. 避免财政赤字货币化，所谓财政赤字货币化是指当政府出现巨额财政赤字时，中央银行被迫采用直接对政府贷款或透支的办法来弥补赤字，或通过调低市场利率，降低财政在金融市场上发行债券、筹措资金的成本，其结果必然是赤字与通货膨胀之间的恶性循环。

3. 为了适应中央银行特殊业务地位的需要。中央银行既不是纯粹的行政机关，也不同于一般的国有化企业，它的业务具有很强的特殊性。中央银行是开展业务的过程中执行信用调节、调节货币的职能。

（三）中央银行独立性的主要内容

中央银行的独立性重要表现在目标独立性和操作独立性两个方面。尽管各国在经济、政治、文化上存在一定的差异，但一般来说，中央银行的独立性都包括以下内容：

1. 建立独立的货币发行制度，维护货币币值的稳定。独立的货币发行制度包括货币发行权高度集中于中央银行，而不允许任何形式的多头发行；货币发行应坚持经济发行的原则，以保证货币发行权真正掌握在中央银行的手中。

2. 独立地制定或执行货币金融政策。中央银行制定货币政策时，要充分考虑国家宏观经济政策的意图和目标要求，但在货币政策的执行过程中，不轻易受各级政府的部门的干预。如果中央银行的货币政策在制定和执行时和政府发生分歧，政府应充分尊重中央银行的经验和意见，尽可能采取相互尊重、平等对话的方式解决分歧。

3. 整个管理和控制整个金融体系。中央银行应在国家法律的授权和保障下，独立地行使对金融机构和金融市场的管理权，控制权和制裁权，使其能完整与行使监督管理职能。

（四）中央银行独立性的衡量

20世纪80年代以来，围绕如何衡量中央银行的独立性引发了学术界的若干讨论，主要集中在以下方面：

第一，法律指标。它根据中央银行运作的法律规定衡量其独立性的强弱。GMT指标（格里利、马希恩达罗和泰贝利尼，1991）最为典型，它是根据政治独立性和经济独立性指标构造的衡量指标，将15个方面的因素分为四大类：中央银行行长的任命、解职、任期；对货币政策执行部门与中央银行之间的冲突如何解决、中央银行是否参与预算过程；中央银行的最终目标；政府向中央银行借款的法律限制。比较有代表性的还有BP指标（巴德和帕金，1982）和AS平均指标（阿列西纳和萨默斯，1993）。

第二，实际指标。实际指标主要有三种：（1）政府贷款指标限制。它衡量政府向中央银行贷款的限制，包括：政府向中央银行借款的利率、期限和数额等；中央银行购买政府债券限制条件。限制越严，指标值越大，央行的独立性越高。（2）中央银行行长更换指标（TOP）。这是卡基尔曼（1992）提出的衡量一国政治稳定情况对中央银行独立性衡量的指标。卡基尔曼（1992）认为，在政治不稳定的情况下，政府更迭之后会经常更换中央银行行长，从而影响中央银行的独立性。（3）政治脆弱性指标（POT指数）卡其尔曼和韦布（1995）比较了政治不稳定时期和政治稳定时期中央银行行长更换的情况，用政治动荡后6个月之内更换中央银行行长的比率作为POT的指数。该指标是对TOP 指标的修正，反映政治不稳定性与中央银行银行更替之间的关系。

资料来源：

黄宪，潘敏，江春，赵征.货币金融学.武汉：武汉大学出版社，2017（5）：188-190

【相关内容阅读】

金融学【101】中央银行独立性问题

http://blog.sina.com.cn/s/blog_dfcb5c270102zw6r.html

金融学【102】中国中央银行独立性

http://blog.sina.com.cn/s/blog_dfcb5c270102zw71.html

中央银行独立性的国际比较与思考

http://guangzhou.pbc.gov.cn/eportal/fileDir/publish/guangzhou/1381564148931/_

fileupload/7025A5BC.pdf