一、中央银行独立性问题的提出

从17世纪末瑞典银行建立算起，中央银行体制的存在已经有300多年的历史了。但是一直到20世纪有关中央银行的独立性问题才被各国中央银行法承认，并在20世纪初的美联偖、20世纪中叶的各发达国家及20世纪末的欧盟中央银行法中得以充分的体现，这主要与金本位制的崩溃和通货膨胀的发展有着重要的联系。

实证研究一般认为，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在明显的负相关关系，即央行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，央行的独立性越小，通货膨胀率就越高。1990年美国哈佛大学的学者采用实证方法， 对中央银行独立性程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为3.1%时，通货膨胀指数为3.1%；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为3.8%的代价是通货膨胀率指数达到了7.5%。由于通货膨胀与各国的经济增长率有着密切的联系，而且通货膨胀通常会被经济增长的过分要求而激起，这就使得稳定币值成为中央银行重要的任务，而拥有一个强大的、独立的中央银行则成为确保一国币值稳定的先决条件。

强调和重视中央银行独立性的目的还在于防止由于特定的、短期的，以及个别利益集团的利益需要而牺牲国家的长远利益、全局利益，从而影响经济社会的正常稳定发展，这是中央银行作为金融管理机关和政府干预经济的工具服务于国家长远利益的一种特殊存在方式和活动方式。由此，保持货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。因此，加强中央银行的独立性是中央银行制度发展的客观趋势，并已成为世界各国的共识。

二、中央银行独立性的内涵

1.指银行在履行通货管理职能，制定与实施货币政策的自主性。制定与实施货币政策必然要涉及货币政策目标和货币政策手段两个方面的问题，因此中央银行的独立性包括确定目标的独立性和运作工具的独立性。现代中央银行的货币政策目标包括稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡四个方面。这四个方面虽然有着密切的内在联系，但稳定物价和币值是中央银行的中心目标。事实上，货币政策目标来明确或币值不稳定的国家，中央银行在选择运用货币政策工具时也会遇到来自各方面的压力，如果中央银行的独立性不强，其所选择的货币政策工具也很可能受到不同利益集团的影响而不是最佳的工具，从而不能实现既定的货币政策目标。

2.金融监管上的独立性，也成为中央银行独立性的新内容。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布《银行业有效监管核心原则》，明确提出：“在一个的有效的银行监管体系下，参与银行监管的每个机构有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。”“为有效执行其任务，监管者必须具有我看问题和的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力。”

三、中央银行独立性的表现

1.中央银行的法律地位。

中央银行的法律地位问题主要是界定中央银行与中央政府、地方政府和普通银行的关系，其核心是中央银行与中央政府和国家权力机关（如国会等）的地位关系。这方面世界各国的主要模式有四种：

（1）中央银行直接对国会负责，具有较强的独立性，以德国和美国最为典型。

（2）中央银行隶属于财政部但具有相对独立性。如英国《银行法》授权英格兰银行，在财政部指导下享有统治银行系统的权力。尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政支持而相互配合，几乎从未发生独立性危机。1997年5月英国《银行法》条例修订又在法律上承认英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。

（3）中央银行隶属于财政部，独立性很小。韩国以及1998年以前的日本较为典型。韩国的中央银行职权受到财政部较大干涉，无法实现对商业银行的有效监管，这也是导致韩国金融危机的一个重要因素。日本是高度行政集权的国家，日本政府拥有较大经济管理调控职能和权限。日本银行成立之日起一直绝对服从政府，听命于大藏省的指令。

（4）中央银行隶属于政府，与财政部并列。中国中央银行制度就是这种模式。

2.中央银行的组织体系和权力结构。

中央银行的独立性还体现在中央银行的组织体系和权力结构上。

中央银行的组织体系首先是中央银行及其附属机构的管理体制。有的国家设立单一的中央银行总行，没有下属分行；有的设立与行政区划相对应的央行分支机构；有的则按经济区划设立相对独立的区域性中央银行机构。有的央行将某些管理职能划分给下属的专门机构，如外汇管理局等；有的则划分给某些独立的专门机构，如中国银行业监督管理委员会、美国的存款保险公司等。还有的国家甚至将央行的权力让渡给超国家的区域性中央银行，如欧盟的欧洲中央银行，以使其获得更大的货币政策的独立性。

中央银行的权力结构包括决策、执行和监督三个方面。这些权力是由一个或几个机构单独或分别行使的。由于各国的历史传统、文化背景、经济发展水平不同，中央银行在社会经济生活中所处的地位不同，决定了中央银行在行使决策、执行和监督权力的方式上也存在一些差异。但大体上可以归纳为以下三种情况：

（1）决策、执行和监督权力一体制。如英国、美国和菲律宾等。美国联邦储备系统的最高权力机构中联邦储备委员会，由7人组成，全部由总统任命，参议院批准，任期7年，每2年离任1人，委员会主席和副主席由总统从7名委员中任命，任期7年。联邦储备委员会负责制定货币政策，包括规定存款准备金率、批准贴现率，对12家联邦储备银行、会员银行和银行持股公司进行监督和管理。联邦储备体系的另一个决策和执行机构是联邦公开市场委员会，由联邦储备委员会的7名委员、纽约联邦储备银行行长和其他联邦储备银行轮流出任的4名行长组成。它专门负责制定、实施公开市场业务，指导货币政策的全面贯彻执行。由于联邦公开市场委员会的12名成员中有7人来自联邦储备委员会，而且联邦公开市场委员会的主席由联邦储备委员会主席担任，因此，美国联邦储备系统的决策、执行和监督权力事实上统一于一个机构——联邦储备委员会。

（2）决策、执行和监督权力分散制。如日本、法国和德国等。这些国家中央银行的最高权力机构分为决策机构和执行机构，分别行使权力。

例如，日本银行的最高决策机构是日本银行政策委员会，由7人组成，即日本银行总裁、大藏省、经济企划厅代表及城市银行、工商界和农业界各选的一名代表。政策委员会的任务是：根据经济的要求，调节日本银行的业务，调节通货与信用，具体决定法定利率、公开市场业务、存款准备金率以及管理民间利率等。日本银行的最高投行机构是日本银行理事会，由总裁、副总裁和7名理事组成，负责日本银行的日常工作。

（3）决策、执行和监督权力分散决策制。属于这种情况且比较典型的是瑞士国家银行。

资料来源：

曹龙骐主编，徐晓光，郭茂佳，杨文，陈莹，陈红泉副主编.《金融学（第六版）》.北京：高等教育出版社.2019（6）第6版：224-248.

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