裁判要旨

与传统单方行政行为不同，行政协议兼具行政性与协议性双重特点。人民法院对行政协议进行审查时，不仅要审查行为的合法性，也要审查行为的合约性。在合约性审查中更多的要考虑合同双方当事人的合意，在不违背法律、法规强制性规定及不存在法定无效情形下，不可轻易否定协议效力。

本案中，撤销被诉征补协议，不利于维护已趋于稳定的征收补偿关系，对推进征收补偿工作、解决当事人纠纷并无益处。同时，否定协议效力容易形成“房屋征收部门可先行签订协议解决腾房问题再找理由否定协议效力”的误导，不仅有损于被征收人合法权益，亦有悖于将行政协议纳入行政诉讼受案范围的立法初衷。

基本案情

2016年4月28日，西城征收办与汪某某签订编号为光-×-×-×的《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称被诉征补协议）。该协议甲方是西城区人民政府房屋征收办公室光源里棚户区改造项目指挥部，乙方是汪某某。主要内容为：被征收房屋为西城区光源里一巷××号，被征收房屋在册户籍情况：户主汪某林（已故）、之女汪某某、之妻吴某华（已故）、之女汪某玲、之孙女汪某悦、之外孙女张某。甲方向乙方实际支付被征收房屋结算金额：人民币伍佰贰拾叁万壹仟伍佰陆拾玖元陆角柒分（:5231569.67元），乙方应在西城区人民政府作出征收决定之日起十个工作日内，将被征收房屋腾空，并将被征收房屋（含自建房屋）、设备、装修及附属物移交给甲方拆除。

汪某某向一审法院诉称，2016年4月28日，我与西城征收办签订了被诉征补协议。2016年5月5日，我将承租的房屋交由中国国际建设集团有限公司恒创达分公司进行拆除。我作为本案的被征收人，在政府实施征收中积极配合拆迁和安置工作，但西城征收办在签订被诉征补协议后，至今未履行合同给付补偿款的义务。现诉至法院，诉讼请求为：依法判令西城征收办履行编号为光-×-×-×的《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收补偿协议》，向我支付补偿款5231569.67元。

西城征收办向一审法院辩称，2016年4月28日，汪某某持承租人已变更为汪某某的租赁合同至征收工作现场与征收工作人员签订了被诉征收补偿协议。2016年5月10日，产权单位北京北电华明物业管理有限公司出具一份《说明》，表明其给汪某某开具的房屋租赁合同资料经核实有误，与实际情况不符，要求冻结作废，并将承租人更正为原承租人汪某林，该份说明由汪某琴、汪某玲、汪某雄、汪某荣、汪某刚共同签字认同。我机关认为，产权单位所提交的《说明》直接影响汪某某提交的房屋租赁合同的真实性，在被征收房屋承租人无法认定的情况下，为避免国有资产的流失，我机关暂未履行被诉征补协议，并未向汪某某发放征收补偿款项，待承租关系确定后再履行相关义务。现民事判决已经对补偿款进行分割，因此我机关愿意给付汪某某七分之一的补偿款，不同意其他请求。

一审法院经审理认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，汪某某认为西城征收办未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对西城征收办是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。因此，本案争议的焦点为：一、西城征收办是否具有汪某某要求的履行被诉征补协议的义务;二、西城征收办未履行义务是否符合法律规定,是否应该继续履行。下面针对上述问题进行分析：

一、西城征收办是否具有汪某某要求的履行被诉征补协议的义务

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，西城征收办具有针对本案房屋组织实施征收补偿工作，并与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职责。因此其有权在与被征收人就征收房屋达成一致意见时签订征补协议的主体资格。依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》并结合北京市关于公房征收补偿的相关规定可知，公房承租人在规定期限未能按照房改政策购买所承租公房时，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租人签订补偿协议。本案中，汪某某在签订被诉征补协议时持有涉案房屋的《公有住宅租赁合同》，由于当时未购买涉案房屋，因此汪某某以涉案房屋承租人的身份签订被诉征补协议符合法律规定，亦未侵犯国家、集体或其他合法权益。但后来涉案房屋产权单位国网北京市电力公司否定了汪某某的承租人地位,此时如何判断被诉征补协议的效力呢？是否按照常规的审判思路，即以汪某某现已不具备承租人资格为由认定被诉征补协议缺乏事实基础而予以撤销呢？

一审法院认为，与传统单方行政行为不同，行政协议兼具行政性与协议性双重特点。人民法院对行政协议进行审查时，不仅要审查行为的合法性，也要审查行为的合约性。在合约性审查中更多的要考虑合同双方当事人的合意，在不违背法律、法规强制性规定及不存在法定无效情形下，不可轻易否定协议效力。就本案而言，汪某某已将涉案房屋交付西城征收办方拆除，可视为已经履行相应的交房腾房义务，同时，生效民事判决已基于产权单位关于承租人的认定，将涉案补偿款视为原承租人汪某林的遗产，由包括汪某某在内的其他继承人共同继承。在此情况下撤销被诉征补协议，不利于维护已趋于稳定的征收补偿关系，对推进征收补偿工作、解决当事人纠纷并无益处。同时，否定协议效力容易形成“房屋征收部门可先行签订协议解决腾房问题再找理由否定协议效力”的误导，不仅有损于被征收人合法权益，亦有悖于将行政协议纳入行政诉讼受案范围的立法初衷。庭审中，西城征收办亦表示基于相关的民事判决认可协议效力，只是认为汪某某只能代表汪某林所得征补款七分之一份额，对此法院不持异议。

二、西城征收办未履行义务是否符合法律规定，是否应该继续履行

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容……。本案中，西城征收办在收到相关单位否定《公有住宅租赁合同》效力的相关说明后，停止发放补偿款，目的是保护被征收房屋权利人的合法权益，具有一定的合理性。现生效民事判决已经认定原承租人汪某林的第一顺位继承人均有权继承补偿款项七分之一的份额，此时汪某某的法律地位已从签订合同时公房承租人转变为公房承租人补偿款的继承人，涉案房屋的补偿款不变，只是汪某某所占份额发生变化。此种情况下，西城征收办理应按照生效法律文书并结合本案实际情况给付相应的补偿款；庭审中西城征收办同意按照民事判决给付补偿款，对此法院不持异议。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决北京市西城区人民政府房屋征收办公室向汪某某支付747367.10元；驳回汪某某的其他诉讼请求。

汪某某不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，将本案发回重审。其上诉理由如下：一、一审判决否定了汪某某承租人的身份，属于认定事实错误。汪某某持有涉案房屋的《公有住宅租赁合同》，其为涉案房屋的合法承租人。北京北电华明物业有限公司的《说明》不能作为证据。签订征收补偿协议后，房屋的物权已经转移，原产权单位无权决定承租人。二、一审法院没有判决全面履行行政协议，而是按照遗产平均分割补偿款是错误的。本案中涉及的财产是拆迁承租方转化而得，并不是汪某林的私产。汪某某在涉案房屋里居住生活，与西城征收办签署了《房屋征收补偿协议》并将房屋交付西城征收办。拆迁补偿款中如装饰、设备及附属物、搬迁费、提前搬家奖均是针对居住人及配合政府拆迁人的奖励，不属于遗产，不应平均分割。

西城征收办同意一审判决，请求予以维持。

在一审诉讼期间，汪某某向一审法院提交并当庭出示了以下证据：

1.公有住宅租赁合同；

2.（2016）京0102行初1348号行政裁定书及（2017）京02民终3336号民事判决书的答辩状,证明西城征收办认可汪某某作为涉案房屋承租人，也认为与汪某某签订被诉征补协议行为并无不当；

3.北京北电华明物业出具的答辩状,证明产权单位认可汪某某的承租人身份。

在一审诉讼期间，西城征收办在法定期限内提交并当庭出示了以下证据：

1.公有住宅租赁合同，证明承租人为汪某某；

2.居民死亡医院证明，证明原承租人汪某林已故；

3.承诺书，证明汪某某承诺所提交的材料属实，如有问题愿承担一切后果；

4.房屋征收协议，证明汪某某签署房屋征收补偿协议；

5.产权单位出具的说明，证明产权单位要求作废汪某某提供的承租合同。

6.（2019）京02民终10327号民事判决书及（2017）京0102民初24154号民事判决书，证明涉案房屋经过民事诉讼确认补偿款是按份共有，因此西城征收办认可被诉征补协议的效力，但应该由其他权利人补充签字后再发放补偿款，不是仅发放给汪某某，汪某某仅占七分之一。

经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：汪某某提交的证据材料1-2及西城征收办提交的证据材料形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，内容真实且与本案具有关联性，法院予以确认，汪某某虽对西城征收办提交的部分证据提出异议，但未举出有效证据予以反驳，因此对其异议不予采信。汪某某提交的证据材料3不能否定产权单位的证明及法院生效判决书的效力，因此对于该份证据材料不予采信。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。

根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：北京市西城区光源里一巷××号为国网北京市电力公司自管公房，原承租人汪某林于2015年1月5日去世，汪某林与吴某华（2005年9月去世）系夫妻，二人育有七子女：汪某琴、汪某雄、汪某玲、汪某刚、汪某某、汪某荣、汪某强。2015年上述房屋被西城区人民政府列为棚户区改造项目征收范围。2016年4月14日，汪某某将其户籍迁入北京市西城区光源里一巷××号，后汪某某与北京北电华明物业管理有限公司签订《公有住宅租赁合同》，北京市西城区光源里一巷××号房屋承租人变更为汪某某。同年4月28日，西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部与汪某某签订被诉征补协议，约定给付汪某某房屋征收补偿5231569.67元；同年5月5日汪某某将房屋交予征收部门拆除。2016年5月10日，北京北电华明物业管理有限公司出具《说明》，内容为：“因4月22日物业公司为汪某某开具的房屋租赁合同资料经核实有误与实际情况不符，现请棚改办冻结作废，将其承租人更正为原承租户汪某林。”后西城征收办未发放相应的征收补偿款。

2017年8月9日，汪某琴、汪某雄、汪某玲、汪某刚、汪某荣向一审法院起诉汪某某、汪某强继承纠纷一案，一审法院于2019年6月28日作出（2017）京0102民初24154号民事判决：一、原汪某林承租的北京市西城区光源里一巷××号公房被征收所取得的补偿款5231569.67元，由汪某琴、汪某雄、汪某玲、汪某刚、汪某荣、汪某某、汪某强共同继承、按份共有，每人享有款项份额的七分之一；二、驳回汪某琴、汪某雄、汪某玲、汪某刚、汪某荣、汪某某的其他诉讼请求。汪某某、汪某强不服上诉至本院。本院于2019年8月27日作出（2019）京02民终10327号民事判决，查明如下事实：……国网北京市电力公司表示，北京北电华明物业管理有限公司受该单位委托，负责涉案房屋物业管理服务工作，该单位自管公房承租人变更工作由房产管理部门逐级审查，对符合变更条件的承租人开具《住房证》，由北京北电华明物业管理有限公司负责按照《住房证》信息与承租人签订《公有住宅租赁合同》，该单位没有自行变更其单位自管公房承租人的权限；涉案房屋在遇征收时，承租人已去世，其单位不做承租人变更，按原承租人予以确认。北京北电华明物业管理有限公司表示：其单位接受国网北京市电力公司委托，从事小区物业服务管理工作，没有审查并变更房屋承租人的权限……本院认为：本案的争议焦点系案涉房屋被征收人主体资格的确认以及被征收房屋结算款的性质及处理问题。

首先，关于案涉房屋被征收人主体资格的确认问题。汪某某虽与北京北电华明物业管理有限公司签订房屋租赁合同并与征收单位签订征收补偿协议，但根据北京北电华明物业管理有限公司出具的《说明》、一审法院向北京北电华明物业管理有限公司、国网北京电力公司、光源里棚户区改造项目指挥部的调查结果以及征收补偿款因存在争议尚未发放等事实，可以确认汪某某的承租人资格已被房屋产权单位撤销，涉案房屋承租人已变更回汪某林。汪某某、汪某强主张汪某某的被征收主体资格系得到行政机关及房屋产权单位认可一节，目前缺乏充分的事实及法律依据，不予采信。

其次，关于征收房屋结算款的性质及处理问题，因涉案房屋的承租人仍登记为汪某林，涉案房屋的征收行为系针对承租人进行，现汪某林在征收过程中死亡，该房屋征收补偿款应视为汪某林承租权益的转化，属于汪某林遗产。由于汪某林生前未留有遗嘱，故一审法院按照法定继承认定涉案征收补偿款由其七子女平均分配是正确的，本院予以确认。汪某某、汪某强主张汪某某与征收部门签订《房屋征收补偿协议》后，涉案房屋的物权已经转移，该笔款项属于汪某某的个人财产，汪某玲等人无权继承的主张依据不足，不予支持。……判决如下：驳回上诉，维持原判。

高法裁判

本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容……。

本案中，涉案房屋属国网北京市电力公司自管公房，该单位有权自主确定房屋承租人。产权单位撤销了汪某某的承租人资格，确认涉案房屋的承租人变更回汪某林。汪某某主张的公房承租人地位没有得到产权单位的认可。且现有生效民事判决认定，房屋征收补偿款为汪某林承租权益的转化，属于汪某林遗产，由其七个子女平均分配。据此，汪某某的法律地位转变为公房承租人补偿款的继承人。现西城征收办同意依照民事判决履行被诉征收补偿协议，给付汪某某七分之一份额的补偿款，本院不持异议。对于汪某某提出的部分补偿款不属于遗产的诉讼主张，不属于本案行政诉讼的审理范围。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，本院应予维持。汪某某二审期间提交的材料不符合行政诉讼新证据的有关规定，故不予采纳。汪某某的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

本判决为终审判决。

来源： 法言华语