四川省成都市农委关于农村土地承包经营权确权工作中“轮换工”问题的思考

　　四川省成都市自2008年以来开展的农村产权制度改革，以“还权赋能”和“农民自主”为核心，以建立健全权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，实现农村资产资本化，推动农村生产要素自由流动为目标，着力为农村产权规范管理、有序流转，市场化配置生产要素提供必要条件。其中对农村土地承包经营权进行实测确权颁证并与建立耕地保护基金制度紧密结合，直接关系土地承包农户的切身利益，激发了广大农民群众主动参与和高度关注热情。其所涉及到的人地矛盾问题、确权资格问题，若处置不妥势必影响农村社会稳定。近期，针对部分地方出现的“轮换工”（对换工回乡老工人的统称）要求确权的群访、“闹访”、“缠访”、甚至“串访”等情况，我们结合开展土地承包经营权确权颁证工作“回头看”，对“轮换工”确权问题进行了调研分析，对妥善处置该类问题进行了深入思考。

　　一、“轮换工”确权问题的由来

　　“轮换工”是在特定时期的政策产物，产生于上世纪80年代末的特定历史条件下。1988年，四川省为解决部分国有企业家居农村的老工人长期夫妻分居的老大难问题，对配偶及子女均系农村人口并居住在农村且符合规定条件的固定工人，经批准可在其家庭中择优换一名符合招工条件的子女到企业工作，并将其户口转为城镇非农业户口，而将换工老工人的户口下回农村，每月发给一定生活费并在其达到退休年龄时办理退休手续，发退休费。1992年，四川省人民政府批转了省劳动厅《关于调整统一家居农村老工人换工政策意见》（川府发[1992]24号文件），其中规定：家居农村的老工人可自愿申请提前换工回乡，经批准后由其在家庭成员中择优换一名符合招工条件的子女进厂当工人。回乡老工人继续领取原厂发给的生活费和相关补贴，耕种换工子女的那份责任地和自留地，可以计算工龄，但不参加企业调资升级，国家不再供应其口粮、食油。同时，换工子女的户口转为城镇非农业户口，原责任地和自留地予以保留”。轮换回乡的老工人“达到国家规定的退休年龄时，由原企业办理退休手续，并从办理退休手续之月起，改按退休待遇发给退休费”。

　　后来，形势发生了变化，国家的土地承包政策逐步调整和完善。到1998年，我市农村陆续实行土地二轮延包时，大多数“轮换工”已是正式退休的职工，身份已发生变化，是否继续享受承包土地的权益，省上没有明文规定。按照川府发[1992]24号文件轮换回乡的老工人“达到国家规定的退休年龄时，由原企业办理退休手续，并从办理退休手续之月起，改按退休待遇发给退休费”的精神，我省多数农村集体经济组织（多为村民小组）通常都未将“改按退休待遇领取退休费”的轮换回乡的老工人作为集体经济组织成员，也就不享受土地承包权。

　　2003年3月1日起，国家正式实施《中华人民共和国农村土地承包法》，2008年，省上出台《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》，其中都未对有关“轮换工”的问题作出规定。我省有关“轮换工”的政策未明确调整和跟进，涉及“轮换工”问题的有关政策存在空白点。因此，自二轮延包以来，我市和省内一些地方陆续有“轮换工”提出应享有农村土地承包经营权的要求。

　　二、“轮换工”确权问题上访情况

　　近两年，我市在推进农村产权制度改革中，对承包土地进行实测确权颁证，并按实测确权面积落实耕地保护责任、兑现耕地保护基金，触动了部分“轮换工”提出确权诉求，个别要求还比较激烈。在大多数农村集体经济组织对于“轮换工”是否确权能够形成明确的决议。但在部分村组，“轮换工”是否确权的问题却成为争议的焦点，村组和当地村民认为“轮换工”有别于一般农民，是已享受了国家福利的退休职工，按照权利与义务对等原则和公平公正原则，不应确权，而“轮换工”自身则极力主张为自己确权，于是，个别“轮换工”时有上访，甚至还串访、缠访。如温江区、新津县出现了“轮换工”代表30余人集体上访，新都区、双流县也有“轮换工”越级上访、群访、“缠访”的情况发生。

　　三、实践中处置“轮换工”确权问题的做法

　　（一）泸州市江阳区案例

　　2001年，泸州市江阳区法院在审理一名“轮换工”不服蓝田镇政府要求其退还承包地处理的行政诉讼案中发现，涉及“轮换工”问题的有关政策存在空白，随即提出司法建议，要求被告蓝田镇政府针对国有企业“轮换工”能否享有第二轮土地承包经营权的问题逐级请示。由此，泸州市政府于2002年2月向省政府上报《关于国有企业轮换工能否享受二轮土地承包经营权的紧急请示》，省政府办公厅批转省劳动和社会保障厅办理。省劳动和社会保障厅经征求省国土资源厅、农业厅、省委农工委意见后认为：“轮换回乡的老工人不应再享受二轮土地承包经营权和土地征用后的安置补助等费用”，“对川府发[1992]24号文件在执行中遇到的有关问题，由各市、州政府根据各地实际处理，不再向省级政府和部门请示”。此意见后经省政府领导批示同意（省政府办公厅送批件收文（B2002）第350号）。 泸州市江阳区法院据此于2002年6月公开审理该案，当庭判决维持被告蓝田镇政府的行政处理决定。

　　（二）我市各地做法

　　我市因各区（市）县具体情况差异较大，在二轮延包中全市对“轮换工”确权问题未作统一规定。在开展农村土地承包经营权实测确权颁证工作的过程中，本着稳定和完善土地延包（承包）关系，我市各地因地制宜采取了不同的处置方式。经初步调查了解，大多数村组均通过村民自治形成决议，对“轮换工”不再确权。经完善工作程序、深入宣传政策，多数“轮换工”情绪稳定，没有产生新的纠纷。但也有部分地方，经村民民主讨论确定可以对“轮换工”进行确权。

　　四、妥善处置的两点建议

　　（一）通过村民自治具体妥善处置

　　针对“轮换工”确权问题，应具体进行认真分析排查，既尊重历史，又兼顾现实。事实上，在同一集体经济组织内，轮换工耕种承包土地，与普通村民按家庭承包方式承包经营集体土地在性质上是完全不同的，在与发包方（集体经济组织）签订的承包合同和建立的承包关系上也是完全不同的，可以区别对待；而且在同一集体经济组织内部，由于历史的原因也出现同为轮换工而有的耕种了承包土地，有的未耕种承包土地的情形。因此，我市因各区（市）县情况不同，全市不宜制定“一刀切”的政策或标准，以免引发新的矛盾纠纷。鉴于涉及“轮换工”问题的有关政策存在空白，法律法规未有明确规定，各地应根据实际情况，通过村组农民集体民主决策机制，按照“自主、自愿、自治”的原则，由村、组农民集体组织采取平等协商、民主议事的方式通过村民自治，具体问题具体妥善处置。

　　（二）切实做好纠纷调处疏导

　　有“轮换工”确权问题苗头的村组，所在乡镇、村级组织和县级相关部门要落实专人负责，做好相关调处预案，畅通群众利益诉求渠道。工作人员要热情接待来访群众，耐心进行政策宣讲。对发生“轮换工”矛盾纠纷要及时调处疏导，把问题的解决引导到村组农民集体民主决策村民自治的轨道，避免矛盾扩大化，充分发挥行政调解在预防和化解矛盾纠纷中的积极作用。

　　四川省成都市农委调研组

2010年8月11日