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[转载]美国碳排放新政的战略影响再评价

(2014-06-08 22:21:19)
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分类: 能源政治研究与评论
看这篇这篇文章,有助于思考为什么中国应该尽快调整能源结构、降低煤炭使用比重。

当地时间2014年6月2日,在白宫气候变化新政启动将近一年之际,具体负责的联邦环保署(EPA)公布了其中最为重要的部分:对美国现有电厂的碳排放限制

 

EPA署长吉娜•麦卡锡的新闻会尚未结束,华尔街即已做出反应:美国各大天然气公司的股价大涨,煤炭业公司的股价大跌,电力业公司的股价则随着其形态组合的不同涨跌不一。傍晚之前,与能源业或多或少相关的国会议员政商团体纷纷发表或坚决支持或强烈谴责的声明,预示着该项新政注定将成为今年美国国会选举乃至两年多以后的下轮总统大选的重要话题之一。

 

去年6月25日奥巴马宣布“碳排放新政”时,为美国页岩气革命提供强心剂的氛围就十分浓厚。而从EPA颁布的细则来看,天然气行业,尤其处境微妙的页岩气产业,无疑将是本项新政最大的受益者


违宪的新政?
不过,在信奉权力制衡原则的美国,新政策的推出并不是那么简单。跟耗费奥巴马巨大政治成本的全民医保计划类似,碳排放新政从一开始就争议极大,甚至遭遇了违反美国宪法的严重置疑。

 

在奥巴马的第一任期里,曾经尝试在美国建立与欧洲类似的碳排放配额市场,但奥巴马提出的法案在民主党掌握绝对多数的形势下,依然未能在国会两院通过。2010年选举后,与奥巴马尖锐对立的共和党控制了国会下院,要让限制碳排放的法案在国会获批更是堪比登天。于是在2012年底连任后,奥巴马政府开始谋求通过行政手段“限排”。

 

在把二氧化碳列入对人体健康构成威胁的污染物行列之后,EPA援引其在上世纪七十年代生效的美国大气污染防治法(Clean Air Act),开始制订限排细则。去年9月EPA首先公布了适用于新建电厂的标准,其碳排基准设在1100磅/千瓦时。这个数字立刻毫无悬念地引起了激烈的争议:当前典型天然气发电机组的碳排放可以很轻松地保持在1000磅/千瓦时以下,而即使最先进的燃煤发电机组,其碳排放也在1700~1800磅/千瓦时,除非采用目下远未成熟的碳捕获与储存(CCS),根本无法满足奥巴马政府的碳排放标准。对此,曾在共和党政府担任EPA高官的反对派评论道:“奥巴马政府颁布的细则意味着,唯一可以让燃煤电厂合规的建造方式就是在美国不建一座新的燃煤电厂”。针对已经在役的发电机组,EPA刚刚公布的新规没有采取直接限制碳排放强度的方式,而是以州为基本单位,推出随时间调整的地区碳排放指标,以求在2030年达到相比2005年减排30%的目标。

 

接下来,EPA颁布的细则要经过一年的公众评论期,经过最后的修改在2015年生效。随后,对于具体由各州负责实施的部分,州府又有一段时间制订与之相匹配的地方法规。如此,即便没有什么争议,EPA新规的正式“落地”也基本是与奥巴马届满卸任同步了。况且,争议毫无疑问是存在的,而且还非常的激烈。最大的争议并非限制碳排放的必要性与经济代价几何,而是奥巴马作为美国总统是否有权进行这样的限制。

 

在笔者看来,质疑奥巴马新政合宪性的观点是确有道理的:就当年制宪会议上美国国父们的原始意图而言,诸如管制工厂污染之类涉及以政府权力干预私有财产权利的特权,是宪法赋予立法机构的,不属于总统掌握的行政权力所涵盖的范畴。总统及其下属的行政部门只有在得到明确无误的立法授权,乃至经历必要的司法审查之后,方可在立法授权限定的范围内行事。换言之,在三权分立的基本原则之下,无立法特许的行政权力不得迈出政府的大门之外。这一行政权与立法权之间的分野早已是美国的铁律,从税收到国防,概莫能外

 

对此心知肚明的奥巴马政府在推行碳限排时,援引的是1970年生效的大气污染防治法,并强调根据美国最高法院2007年的一项判决,EPA有权对碳排放进行监管。然而,当年国会通过Clean Air Act之际,气候变化问题压根没有出现,其针对的是美国版的雾霾问题。同样从原始意图出发,立法的目标是限制乃至杜绝硫氧化合物、氮氧化合物、细颗粒物和烟尘等直接危及人体健康的污染物排放。把该法案的涵盖范围扩大到气候变化问题,用于限制二氧化碳排放,显然已经越出了几十年前立法时原始意图的范围;至于设定地区数值指标,在事实上形成联邦政府凌驾于各州州府之上的机制,在Clean Air Act里更是找不到任何条款来支持。

 

由此看来,轰轰烈烈登场亮相的碳排放新政,至少是个违反美国根本大法的嫌疑犯。


美国发电业加速“煤改气”
然而对于这个完全可能违宪的新政,华尔街投资方与各公司董事会的反应之快,甚至是不待EPA设定的公众评论窗口到期。即便是几年后被宣布违宪,奥巴马政府推出该政策的“原始意图”很可能已经达到了。究其缘由,在于美国电力行业的“煤改气”已是大势所趋,碳排放新政的推出进一步加速了这个业已存在的趋势。

 

一度占据美国发电量半壁江山的燃煤机组,相当一部分始建于上世纪的美国城镇化扩张期,平均厂龄已超过40年。诸如田纳西河流域管理局(Tennessee Valley Authority)下属的Paradise电厂,落成于上世纪六十年代,迄今已是年过半百的高龄期。这些煤电机组设备老旧,运转效率日渐低下,仅仅维持日常运转就需要不菲的追加投资;如今又面临要么添置尚未验证的CCS技术,要么负荷出力遭到严格限制的局面。即使碳排放限制仍是一种不确定的威胁,也足以导致以利润空间与现金周转为根本的决策层做出勉强维持不如更新换代的判断。例如TVA已决定投资10亿美元购置联合循环燃气发电机组,并在2017年接替Paradise电厂的煤电机组并网供电。在全美范围内数以百计的电厂面临类似的调整,其中美国最大的电力供应商AEP准备关停660万千瓦的燃煤机组,接替发电的主力同样是燃气机组

 

鉴于发电是美国天然气产业拓展市场的三大主攻方向之一(另两个是交通运输车辆与冬季家用取暖),美国发电业“煤改气”加速的需求拉动效应十分显著。从2009年起,页岩气产量的爆发性增长使美国气价大幅度下降。在价格杠杆的作用下,至2012年中美国燃煤发电占总量的比例已降至40%以下,燃气发电占比一度突破30%。然而,大量页岩气的集中入市把亨利湾天然气牌价一度压低到3美元以下,而页岩气开采却要求不断开钻新井持续压裂。在现金流收缩的压力下,至2013年下半年美国的野外工作钻机明显减少,页岩气革命在年产量登上2000亿立方米之后进入了一个平台期。随着天然气牌价的回升,美国煤电占比又反弹到40%上方。而此次联邦政府引入碳排放限制之后,煤电与气电之间的平衡点明显上移,只要亨利湾牌价保持在4至5美元一带燃气发电即可具备竞争力。美国页岩气产业的利润空间与发电业“煤改气”的可接受成本之间出现了稳定而可预期的交集

[转载]美国碳排放新政的战略影响再评价

电力行业的“煤改气”,加上美国公路运输重型卡车已经启动的“油改气”,在需求端提供了美国页岩气产量新一轮大增长的动力。而美国复杂的监管机制,则在供应端提供了美国页岩气产量新一轮大增长的空间。

 

在美国联邦、州、市镇互不隶属的三级施政架构下,页岩气开采不仅需要联邦的支持,还必须在所在州乃至市镇获得地方许可。对于开采页岩气所用的水压裂技术所带来的地下水污染、空气污染、地震等等环保风险,产业资本、环保组织、共和民主两党等各方争议不休。故而随着政治分野的不同,美国各州的页岩气政策大不相同。以横跨东北部几个州的Marcellus页岩为例,在宾夕法尼亚州的部分已是页岩气主产区之一,而在纽约州的部分却由于州府的摇摆不定,至今仍处于冻结状态。

 

为平衡经济振兴与环境保护之间针锋相对的政治诉求,纽约州现任州长Cuomo以水压裂的环境影响需要专家深入研究为名义,把决策推到了2014年的选举之后。在联邦政策导向已然明确,页岩气所能提供的就业与税收日益丰满的形势下,纽约州等多个骑墙观望的州从2015年起陆续批准页岩气开采乃是大概率事件。届时明显增加的气田面积,加上价格杠杆推动下已有气田更为活跃的钻井开采,美国页岩气年产量在短期内冲上3000亿立方米大关是可以期望的。

 

当然,为了页岩气革命的走向深入,美国经济是要支付代价的。虽然估算的数字不一,但以碳排放限制推动的发电“煤改气”将导致电价上涨,却是并无多少异议。动力成本的上涨,对于美国刚刚露头的“再工业化”,多少会构成一些影响。不过考虑到随着页岩气供应放量,对美国经济更重要的油价必然承压乃至下行,这个影响的程度应是可以接受的。

 

至于最近被坊间激烈炒作的Monterey岩层数据事件,影响更是微乎其微----Monterey岩层的预估储量是页岩油而非页岩气,而且这个岩层地质结构复杂,又位于极度干旱缺水的加州南部,仅仅是压裂所需的大量供水,就足以将其开采推到多年之后。在这个角落的任何故事,都不会对近期的市场供应造成多大影响----如果一定要说有什么影响的话,那就是Monterey岩层储量的不明朗会使建成纵贯美国南北引入加拿大油砂资源的Keystone管线更具紧迫性,而一旦这个纠缠了好几年的项目动工兴建,北美能源独立的到来将是提早而非拖后。

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