​3月15日，美国总统特朗普正式向国会提交了2018财年的预算规划。意料之中，特朗普在规划中将国防支出提高了10%，国土安全和退伍军人事务两项支出也分别得到了2.8%和4.4%的扩展。相抵的是，所有其他部门的支出全部遭遇了不同程度的削减，其中幅度最大的当属削减31%开支的环境保护署，数额最大的是被砍掉126亿美元的卫生与医疗服务部，而最大的输家其实是雷克斯·蒂勒森领衔的国务院，对外援助及国际交流研究项目支出被直接削减了29%即109亿美元。

即便题目堂而皇之地叫作《美国优先：让美国再强大起来的预算蓝图》，但眼中只有军事力量与国土安全考量的特氏规划还未送抵国会山便招致了不满与抗争。不但民主党人不会接受对环境保护、科学研发等项目支出缩减的做法，共和党人竟然也并不买账：要么是嫌弃关于国防费用的提升还不够用，特朗普计划将国防支出增加到6390亿美元，但并未超过奥巴马时代2010财年的6810亿美元；要么是担忧因削减而萎缩甚至停滞的国际援助计划将有损美国的世界领导地位。这些忧虑情绪无疑直接增加了特朗普把这头“预算大象”放进“立法冰箱”里的难度。

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首先需要强调的是，特朗普或者任何一位美国总统的预算报告在财政意义上的影响力其实都是有限的。无论是国防支出还是环保支出，都被冠以一个专业词汇即“自主性支出”（discretionary），也就是可以由特朗普们按照政策需要自主调节的部分。当然，由于政策需要（如国防）的持续刚性，这种自主调节也被控制在可理解的范围之内。与“自主性支出”相对的是“强制性支出”（mandatory），大都为此前国家立法授权必须实施的支出项目，比如社会福利、医疗保险、医疗保障等项目。这部分关系民生福祉的支出绝不可以朝令夕改，要调整的话，就需要国会通过专门针对性的立法。

比如，国会众议院共和党人正在执念推动的废除并替代奥巴马医改的所谓《美国医疗保险法案》（American Health Care Act），如果落实的话，就将相应地变动“强制性支出”的构造。按照2017财年支出的执行情况，自主部分只占27%，73%是强制执行的。这就意味着，特朗普预算规划里涉及的1.065万亿美元，大概也只是给一个财年中不到三分之一的开销做了打算。

不过，即便只剩下不到三分之一的财政大权，总统也还是不能完全做主。美国国父之一的乔治·梅森（George Mason）在1787年的费城会上曾说过，“钱袋和宝剑不能落入同一只手中”。于是，握有“钱袋权”的国会发出的不同声音，将最终直接决定特朗普手中“宝剑”的材质、尺寸与力道。

准确地讲，特朗普提交的预算规划只是未来至少长达八个月的漫长预算拨款立法的程序起点，最终产品完全可能是“计划赶不上变化”。按照《1921年预算与会计法案》（The Budget and Accounting Act of 1921）的规定，总统要代表联邦行政分支向国会提交“总统预算报告”，其时间大概在每个自然年二月的第一个星期一前，不过一般大家都不会那么准时。“总统预算报告”是由白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）在征求联邦政府各行政部门实际需求后才作出规划的，起草周期颇长。比如，特朗普提交的预算报告实际上是在2016年夏天就着手筹备了。而当时还不知道新总统花落谁家，因而也就不得不面对极大的不可预期性。新总统产生后，如特朗普当选后的将近5个月以来，“总统预算报告”必须按照总统的政策倾向做出一定调整，但肯定不是全盘推倒重来。

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每个总统都希望自己的预算能在国会立法中完整实现，所以往往都会安排一些与国会关系密切的人来主导白宫管理与预算办公室，比如奥巴马上任后就选择了国会预算办公室（Congressional Budget Office）主任彼得·奥斯泽格（Peter Orszag）来给白宫做预算，而特朗普的“账房先生”则是在财政议题上很有想法的国会众议员、“自由连线”成员米克·马尔文尼（Mick Mulvaney）。不过，同为新总统的首份预算报告，马尔文尼的作品显然逊色于奥斯泽格：后者的公开版本不但包括134页的主报告，还附加了415页的解释分析报告以及336页的历史数据报告，而前者只给大家看到了56页，而且其中只有寥寥5页的数据表格。

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