2022年9月21日 星期三，疏附县 阴有时阵雨  14/22。

一

耕地是国家粮食安全的根本保证，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，也是重要的生产、生活和生态空间。我国耕地非农化非粮化思考，决定了我们必须实行最严格的耕地保护制度。

2016年全国两会，民革中央提交了《关于区别对待耕地“非粮化”和“非农化”，保障我国粮食“立足自给”的提案》，建议从严划定永久基本农田，区别对待耕地和基本农田。今年全国两会，民革中央提交了《关于区别对待耕地“非粮化”和“非农化”，保障我国粮食“立足自给”的提案》，建议从严划定永久基本农田，区别对待耕地和基本农田“非粮化”问题，严格控制耕地和基本农田“非农化”，对耕地实际用途进行清查，建立以家庭农场为主体的农地流转新机制。

民革中央指出，2015年全国粮食总产量实现“十二连增”，而粮食进口量却居高不下。丰产的同时仍然大量进口的根本原因，是我国种粮成本高而粮食品质缺乏竞争力。同步推进以农业转移人口市民化为核心的新型城镇化和以新型农业经营主体为核心的农业现代化，是根本解决之道。但实际运作中一些问题较为突出：有的土地流入者借流转之名变相囤积土地，很多土地流入者在流转土地后采用“非粮化”的经营模式，甚至发展非农产业等。

为此，民革中央建议，从严划定永久基本农田，开展基本农田补划与重划工作，鼓励将大城市允许建设区内的耕地划为基本农田，尽可能将有条件建设区内的耕地划为基本农田，坚决将城镇村周边、道路两侧的优等耕地划入基本农田区，倒逼出“卫星城镇、都市农业和田园城市”的城乡一体化发展之路。各级政府要将耕地调查的成果图和基本农田规划图向社会公布，接受社会监督。

此外，要区别对待耕地和基本农田“非粮化”问题，深化对“粮食”内涵的认识，发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励农业经营者在不破坏耕地和基本农田的前提下，因地、因市制宜地进行种植业结构调整，如种植蔬菜、草莓、饲料作物和牧草等。严格控制耕地和基本农田“非农化”问题，对耕地的实际用途进行清查，核查退耕还林工程，清查绿色廊道工程。一些地方为了套取退耕还林项目和经费，不惜占用优等耕地造林；为了形象工程或完成造林任务，假绿色廊道建设之名，租用农民的承包地进行植栽，道路两侧分别形成200多米的绿化带。对这部分“林地”应该进行核查，予以清退，恢复耕地。

耕地是粮食安全的基础，事关我们的民生福祉和国家安全。面对当前城镇化过程中耕地数量减少、质量降低、占补平衡难度加大、耕地结构和空间分布格局发生变化等挑战，我们要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，牢牢坚守好耕地保护这条事关国家安全的红线。

二

国务院办公厅日前印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。

《通知》指出，耕地是粮食生产的重要基础。党中央、国务院高度重视耕地保护，近年来，出台了一系列严格耕地保护的政策措施，但一些地方仍然存在违规占用耕地开展非农建设的行为。《通知》明确提出六种严禁的耕地“非农化”行为：一是严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。二是严禁超标准建设绿色通道。要严格控制铁路、公路两侧用地范围以外绿化带用地审批，道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。不得违规在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道。禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地。三是严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。不准在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观。四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地应当边界清楚，不准占用永久基本农田。自然保护地以外的永久基本农田和集中连片耕地，不得划入生态保护红线。五是严禁违规占用耕地从事非农建设。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。巩固“大棚房”问题清理整治成果，强化农业设施用地监管。加强耕地利用情况监测，对乱占耕地从事非农建设及时预警，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。六是严禁违法违规批地用地。各地区不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批。对各类未经批准或不符合规定的建设项目、临时用地等占用耕地及永久基本农田的，依法依规严肃处理，责令限期恢复原种植条件。《通知》要求，要全面开展耕地保护检查，将违规占用永久基本农田开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为纳入省级政府耕地保护责任目标考核内容。《通知》强调，要严格落实耕地保护责任。地方各级人民政府要承担起耕地保护责任，对本行政区域内耕地保有量和永久基本农田保护面积及年度计划执行情况负总责。要健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，对履职不力、监管不严、失职渎职的领导干部，依纪依规追究责任。各地区要抓紧制定和调整完善相关政策措施，对违反通知规定的行为立即纠正，坚决遏制新增问题发生。2020年9月以来，国务院连发2个文件，均确定指向部分乡村建设中的行为“对国家粮食安全构成威胁”“将影响国家粮食安全”，在乡村振兴全国铺开之际，中央连续发文，保护耕地，要求禁止耕地“非农化”和“非粮化”，究竟想表达什么呢？

我们先来看文件表达的发文原因：2020年9月10日，国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，通知在开篇指出：近年来，党中央、国务院出台了一系列严格耕地保护的政策措施，但一些地方仍然存在违规占用耕地开展非农建设的行为，有的违规占用永久基本农田绿化造林，有的在高速铁路、国道省道（含高速公路）、河渠两侧违规占用耕地超标准建设绿化带，有的大规模挖湖造景，对国家粮食安全构成威胁。地方各级人民政府要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按照党中央、国务院决策部署，采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。两个月后的，2020年11月17日，国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》，意见在开篇指出：近年来，我国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收，有力保障了国家粮食安全，为稳定经济社会发展大局提供坚实支撑。与此同时，部分地区也出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，将影响国家粮食安全。分析《通知》的发文原因措辞，可以发现，中央点出了几点耕地“非农化”的情况，例如：绿化造林，绿化带超标，挖湖造景。明确提出六种严禁的耕地“非农化”行为，即严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设和严禁违法违规批地用地。《意见》则点出了耕地“非粮化”的情况：压减粮食生产，违规在永久基本农田上种树挖塘，流转耕地改种其他作物。强调严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。两份文件在具体的实施方面，都给予了明确的禁止非农化和非粮化的“红线”。

在疫情严重威胁人类的生存和经济发展的时期，也是在联合国两度发布世界部分地区或出现粮食危机的警告时期，中国连续发文严格保护耕地红线，究竟是什么意思呢？“手里有粮，心里不慌”“仓廪实，天下安”，《通知》中第一句即点出要点：耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。中国政府在疫情前景不明的情况下，更加把粮食保障当做头等“根基”。很多人可能会猜测，是否中国已经出现了粮食危机的“苗头”，政府才开始干预已经存在多年的退耕问题？分析认为，以中国当前的现状，2020年的夏粮和秋粮均在大部分土地上取得丰收，粮食短缺问题暂时不存在。在2019年对济南城郊农村的考察中了解到，很多乡村目前耕地都已经用于种植果树和其他经济树，全村已经没有口粮地，所有粮食均靠购买。据南部山区锦绣川某村村委书记介绍，目前村里耕地和菜地均多年种植了果树和其他经济树，现在这些经济树树龄太长，产量和质量降低，农民收入逐渐减少，但由于改种成本高，土壤条件因常年使用果树肥料和杀虫剂，已经基本上改变性状，不养几年，已经不能耕种粮食，村子也由此逐渐成为了贫困村。在采访中了解到，不仅济南郊区，山东很多村子都有这种情况。

耕地退耕问题，其实是特殊经济时期的产物，也是近年来需要解决的问题。国务院两次发文，意味着耕地将会退出经济作物和经济树木的种植，恢复粮食种植。这也同时意味着在乡村建设中会发生三种情况：1.经济林退出耕地;2. 鱼塘将退出耕地;3.已经流转的耕地必须退出非粮作物，用于粮食种植。总行所述，未雨绸缪，粮田归位，充实仓廪，谨防危机，才是国务院想表达的基本意思。两份文件实际上是为乡村振兴建设划定了真正的“土地红线”：无论以什么样的理由，都禁止改变耕地的种粮性质。在全球疫情，欧美经济大幅下挫，失业率飙升，部分人类面临粮食饥荒的今天，中国依靠自己的力量控制新冠的蔓延，保持了农业、工业和其他经济形式的回暖和增长，但如果世界其他部分都陷入了危机，我们能否独善其身？我们能否保持安全？因此，保护好我们的粮食基础，就是保护好我们的生存基础。

三

在耕地“非农化”、“非粮化”政策下，农业特色产业如何发展？

2020年12月中旬，中央经济工作会议在北京召开，会议重申要坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严格耕地保护红线和粮食播种面积，夯实国家粮食安全和粮食生产潜力的耕地基础。有基层农业干部问：这种政策改变对发展果树、茶叶、蔬菜以及苗木花卉等特色产业将会产生什么影响，是不是这些产业将不再是发展重点？影响不大，并且可能更有利于这些特色产业的发展，理由如下：

第一，要坚决支持国家政策，严厉制止耕地非农化的趋势，确保十八亿亩耕地红线不动摇。粮食问题是我们国家的重中之重，这一点上没有讨价还价的余地；然而对一切问题都要一分为二，粮食问题重要，并不意味着特色产业不重要，重要不重要是一个相对问题，当你饥饿的时候，粮食至关重要；当你口渴的时候，水至关重要；当猪肉供应充足的时候，人们会过于强调环保问题，以至于拆了很多养殖场，当猪肉价格急剧上涨的时候，又开始理性考虑环保与经济发展之间的关系，取消超过国家法律法规要求的环保地方要求，鼓励人们积极采用生态化的养猪方式。

第二，耕地非粮化的问题虽然也很严重，但并没有非农化可怕，因为这部分耕地仍然提供农业产品，属于粮食的替代品，即使是苗木花卉类不可以替代的产品，在粮食发生问题的时候，这一部分耕地也可以很容易转化为粮食用地，只要国家维持半年的粮食储备，稍微出现粮食问题的征兆，半年之内就可以采用套种甚至产业结构调整的手段解决过来，所以对于这一部分的政策是防止。

第三，对于耕地非农化问题，涉及到国家的长治久安，应该以法律手段和行政手段为主经济手段为辅的政策工具解决问题，确保耕地不流失；对于耕地的非粮化问题则不需要过于担心，毕竟是农业内部的产业结构调整，可以采用增加种粮补贴或者加大生产资料补贴等经济手段来调控。

第四，耕地非粮化问题虽然值得警惕，但不能过度紧张，最好让市场进行调整，以政策引导为主。当花椒价格上涨的时候，很多人会把自己的耕地用来种植花椒，看起来会造成耕地非粮化问题，但是当花椒的价格连续下降的时候，花椒收益下降，甚至可能赔钱，不排除很多人，尤其是那些土壤情况不适合种花椒，产业链培育不完整的地方，或者是销售能力不强的农户，肯定会返回来种粮食，时间长了，自然会形成区域均衡，适合种植花椒的种植花椒，适合种粮食的种粮食，每个地区都各得其所。况且，如果政府过于关注耕地非粮化问题而采取较为激烈的行政手段，可能不利于农村供给侧改革的产业结构，也不利于乡村振兴战略的产业兴旺，容易造成政策反复，挫伤老百姓发展产业的积极性。

第五，根据笔者的调查，如果把种粮补贴提升到每亩400元—600元，很多人都会把种植经济作物改换成种植粮食作物。经济作物的价值虽然高，但自然风险和市场风险带来的损失却更大，价格波动剧烈，对农户的经营管理能力和销售能力要求高，经营风险较大；粮食作物对自然风险的抵抗力较强，市场波动不剧烈，由于存在国家保护价收购，不要求较高的经营管理能力，收益也较为稳定。

第六，该政策的实施，一方面导致一部分特色产业转为粮食产业，另一方面也限制了部分粮食产业向特色产业的转移，相当于人为的减少了特色产业的供给，长远而言，必然会导致特色产业产品价格提高，经营效益大幅度提高，获得远超于平时的超额利润，长期利好。有的人以为这是特色产业发展的寒冬，我想说，冬天来了，春天还会远吗？类似于当年大规模拆除养猪场，导致猪肉价格飙升一样。近几年猕猴桃产业的种植收益下降，一个重要原因是全国各地大规模种植猕猴桃，导致产品价格连续下降，而这个政策相当于喊停了猕猴桃种植面积扩张，可能让那些非猕猴桃优生区退出市场，对周至县和眉县等猕猴桃优生区长期利好，其他特色产业类似。

每个地区要结合当地实际选择适合发展的产业，适合发展特色产业的区域要大胆进行产业结构调整，以特色产业作为促进乡村振兴的兴旺产业，国家的规划政策，不仅短期利好，而且长期更利好，没必要因噎废食，这也符合中央和国家的乡村振兴战略要求；而那些不适合发展特色产业的地区，就不要瞎折腾，坚决退出，在国家可能提高种粮补贴的情况下，加快土地流转，引入现代化生产要素，向规模要效益，向技术要效益，向政策要效益，一方面为国家粮食安全做出贡献，另一方面也可以提高个人收益，这不仅符合国家政策要求，更重要的是也符合个人的经济利益。