摘要：经济增长动力正从传统要素投入驱动向创新驱动转变，新质生产力通过资源要素的创新性配置促进经济结构调整，优化劳动资料与劳动对象的组合方式，催生产业新业态与新模式。“飞地”经济突破空间行政管理的局限，“飞入地”与“飞出地”充分发挥资源禀赋和特色优势，共同构建科学高效的产业分工体系。深圳市在资本、技术、人才、管理等方面具备显著优势，深汕特别合作区则在土地资源、招商政策等方面更具竞争力，通过新质生产力赋能，两地可实现产业优势互补与合作共赢。当前合作区发展面临科技实力薄弱、产业布局不合理、公共服务滞后等短板，需通过大力培育新质生产力、深化体制机制改革、促进科技创新、壮大新型要素资源、完善公共服务功能，实现资源优化配置与高效利用，推动飞地经济高质量发展。

关键词：飞地经济；新质生产力；产业升级；深汕特别合作区

中图分类号：F127     文献标识码：A         DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2025.10.004

习近平总书记指出，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。

“飞地”经济是指两个地理位置不相邻的地区，打破行政区划限制，利用资源要素互补优势，通过共同规划和管理，在特定区域合作建设产业园区，实现互利共赢的经济发展模式。通常“飞出地”经济较发达，产业发展面临资源要素、环境承载瓶颈；“飞入地”经济欠发达，具有要素成本低、政策倾斜等优势，产业亟需转型升级。发展“飞地”经济有利于充分发挥两地的资源禀赋、产业基础和特色优势，促进要素资源高效流动，实现区域经济协调发展。我国“飞地”众多，如河北省廊坊市的北部三县，被北京、天津两市隔开，借助优越的地理条件实现了经济快速发展。位于广东省汕尾市海丰县的深汕特别合作区，是深圳市的典型“飞地”案例。现以深汕特别合作区（以下简称“合作区”）为例，探讨新质生产力如何赋能“飞地”经济高质量发展的内在逻辑与实践路径，为推动“飞地”经济突破发展瓶颈、实现可持续增长提供参考。

一、新质生产力赋能“飞地”经济发展的理论机制

新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级共同催生，能够创造新要素、新技术与新形态。合作区原是海丰县的4个贫困乡镇，自2018年12月成立以来，地区生产总值从38.95亿元增长至2024年的242.15亿元，6年间实现跨越式增长。                                                                                       

（一）新质生产力赋能“飞地”经济发展的动力机制

新质生产力要求实现劳动资料、劳动对象与劳动者等要素的优化组合与质量提升。“飞地”经济突破空间行政管理限制，显著降低交易成本，为产业发展注入新动能。首先，要素禀赋差异形成核心驱动力。合作区与深圳市在产业结构、资源要素、政策制度与生态环境等方面差异显著，具有资源禀赋错位和经济互补性特点。合作区土地、森林、海洋等自然资源丰富，具有传统要素比较优势。深圳市在资本、知识、数据、技术、管理等新型要素方面储备充足，高新技术产业优势明显。其次，政策叠加效应释放发展红利。深圳市向合作区输出先进技术、管理制度与产业标准，合作区提供税收优惠、土地指标等政策支持，形成政策叠加优势。合作区可直接借鉴深圳市的技术、制度、标准，省去摸索、试验、改进等环节，节约时间与经济成本，实现跨越式发展。最后，产业分工互补助力协同发展。深圳市通过产业辐射外溢，将生产制造环节转移至合作区，腾出空间发展人工智能、现代金融、低空经济等高端产业；合作区承接制造业转移，逐步引入技术与人才，孵化高科技产业，发展配套服务业，同时衔接市场规则与法律条例。

（二）新质生产力赋能“飞地”经济发展的运作机制

深圳市与合作区处于不同发展阶段，深圳市已实现经济崛起，合作区则处于发展起步期。在总体规划、投资开发、基础设施配套、社会事务管理等方面，合作区通过‌制度创新、财政支持、法治保障等方式，构建协同联动、共建共享的运行机制。“飞地”经济通过新型经营模式与服务方式，催生新产业与新动能。政策主导层面，合作区全面对接深圳标准，持续优化营商环境，逐步完善发展规划、市场监管与社会治理体系，减少制度性交易成本。产业发展层面，深圳市将生产制造环节迁移至合作区，为高新技术产业发展腾出空间；合作区通过承接深圳产业外溢实现工业化起步，并逐步向产业链高端延伸。资源配置层面，两地畅通资本、人才、技术等要素双向流动通道，完善多元投入机制，引导撬动金融资本，加强人才派驻与培训交流。企业将标准化生产流程与管理体系复制到合作区，带动技术升级。创新引领层面，两地共享物流枢纽、数据平台等基础设施，共建联合实验室与孵化器，整合创新资源，推动“研发在‘飞出地’、转化在‘飞入地’”的协同创新模式。

（三）新质生产力赋能“飞地”经济发展的利益协调机制

发展“飞地”经济的核心目标是实现先富带动后富，利益协同共享是“飞地”经济可持续发展的关键。在地区生产总值统计、税收分成、土地收储、环境保护等方面，要明确双方的权责利，在利益分配与风险分担上达成共识，完善法律法规、政策制度与统计标准，健全绩效考核指标体系，推动要素资源跨区域重构。合作区为深圳市腾出产业发展空间，同时承接产业转移推动自身产业转型升级。城市资源向农村流动，有助于补齐城乡发展不平衡短板，培育乡村特色产业，实现乡村振兴联动。合作区在获得经济收益的同时，也承担着土地利用、环境承载、能源消耗等成本，需严守耕地保护红线，加强规划管控，节约集约用地，注重生态环境保护与可持续发展。严禁违规实施财政、税费、用地等各类优惠，防止产业低水平重复建设，避免引进高污染、高耗能项目。

二、新质生产力赋能“飞地”经济高质量发展面临的现实挑战

尽管合作区在新质生产力赋能下实现了快速发展，但“飞地”经济的高质量发展仍面临诸多现实挑战。

（一）科技创新能力薄弱

合作区积极构建以新能源汽车产业为主，以新型储能、新材料、智能制造机器人产业为辅的“一主三辅”现代化产业体系。然而，当前合作区基础研究投入不足，企业自主创新能力薄弱，技术研发水平较低。多数产业处于价值链中低端，高新技术企业较少，高水平研究人才短缺。目前合作区尚无高能级的科技创新服务平台载体，高等院校、众创空间等基本空白，企业难以获取必要的技术资源，单纯通过内部孵化难以自发形成高新技术产业创新生态体系，科技创新的驱动作用受到制约。产业园区数量虽多，但多数以出租厂房和办公场所的形式获益，真正具备孵化器作用的园区较少。部分企业过度依赖政府财政补贴和优惠政策，缺乏自主创新动力，个别合作项目甚至演变成套利行为。加之高新技术产品的研发周期较长，迭代速度较快，需要从深圳市引入科技研发团队，但是合作区教育资源、发展机会相对较少，引进高素质人才存在较大困难。

（二）产业布局与结构有待优化

合作区产业布局仍处于集聚发展阶段，虽然形成了新能源汽车产业集群，但产业结构相对单一，过度依赖新能源汽车产业，抗风险能力较弱。“一主三辅”产业体系尚在构建中，新型储能、新材料等产业规模较小，尚未形成与新能源汽车产业深度融合的产业生态。同时，产业附加值有待提升，产业优势主要集中在生产制造环节，研发设计、品牌营销等环节布局不足，产业链条不够完整，产业集群的协同效应尚未充分发挥。

（三）资源要素保障支撑不足

合作区经济基础薄弱，2024年一般公共预算收入8.56亿元，而一般公共预算支出达38.85亿元。截至2024年末，常住人口9.61万人。主要依靠土地资源换取深圳的产业转移，其他要素资源如资金、技术、劳动力等严重短缺。新质生产力注重效率提升、技术更新，近年来高端要素，如研发设计、数据开发等持续攀升。例如，运用工业互联网驱动制造业数字化转型，就需要设备数据上云、物联网与大数据融合等多项技术，转型成本高昂，合作区自身财力、物力难以保障，上级财政扶持资金有限，企业多元化融资渠道少。社会劳动力供给长期不足，企业用工成本也不断上涨，“招工难”“留工难”问题凸显。现代服务业不发达，行业协会、代理机构等社会组织少，现代物流、工业设计、商贸会展、会计审计等高端服务缺口明显，无法支撑先进制造业的迅速发展。

（四）主导产业的辐射带动能力有待提升

合作区产业总体规模不大，且承接的产业多为建筑业、电子化学品等劳动密集型，产业链条较短，产品附加值偏低。各类产业园区地理空间分布不均衡，大多数集中在鹅埠街道，部分园区产业定位、发展方向不明确。此外，部分园区道路、供电、供气、给排水等设施不完善，难以吸引龙头企业入驻。新能源汽车产能增长迅速，但产业牵引带动作用不强，原材料、零部件等上游产业配套不够完善，产业链整体偏重于中下游，以整车生产、终端消费为主。高端智能制造、新一代信息技术等战略性新兴产业面临多重困境，具有高新技术、自主品牌的项目较少。新落地的产业项目类型分散，与主导产业之间无法共享技术和信息资源，技术溢出价值难以实现，“集而不群”的现象较为突出。制造业的发展进步尚未有效带动农业升级，也未能有力拉动服务业发展。

（五）基本公共服务功能滞后

合作区与深圳市在政务服务、营商环境、政策协同等方面还存在较大差异，部分政策的衔接落实还不到位，合作效果尚未达到理想预期。合作区基础设施和配套服务相对滞后，在交通物流、信息通信、公共服务等方面尤为突出。物流配送与供应链体系不健全，企业原材料采购、产品配送的成本偏高，招商引资吸引力不足。教育、医疗、文化娱乐、商业服务等生活配套设施不完善，全区至今未建成大型商场，居民日常消费需求难以在本地得到满足，需前往附近的惠州等地消费。社会文化氛围不足，文化凝聚力和认同感需要增强，投资软环境有待改善。公共服务设施建设也不均衡，大量财力、物力集中用于红罗村、大安村等少数示范村庄建设，部分村庄因土地房屋拆迁补偿而迅速富裕起来，导致不同村庄的发展水平差异显著，村民之间收入差距扩大。合作区与深圳两地居民在价值观念、文化互通、法律素养等方面存在较大差距，尚未实现真正的民心融合。

三、新质生产力赋能“飞地”经济高质量发展的路径选择 

 

新质生产力凭借新要素、新技术、新业态的独特优势，可精准赋能“飞入地”优化要素结构、提升生产效率、升级产业形态。基于此，需持续完善新质生产力发展政策体系，以科技创新为抓手，推动生产要素创新性配置与产业转型升级，加强公共服务配套，赋能“飞地”经济实现高质量发展。

（一）深化体制机制改革，健全“飞地”政策体系

建立两地统一的市场准入负面清单制度，推进商事登记及相关配套改革，健全“飞地”公平执法、社会信用、权益保护等方面的制度规则；持续优化“互联网+政务服务”模式，实现“数据多跑路、群众少跑腿”。推动两地在统计标准、认证认可、检验检测等领域的衔接。完善财政补贴、税收优惠、政府采购等政策制度，发行专项债券并向科技创新和产业升级领域倾斜；成立市场化运作的产业投资基金与专项引导资金，发挥财政资金的引导和杠杆作用，撬动社会资本投入“飞地”工业互联网、大数据、人工智能等领域。通过制度创新打破区域藩篱与观念壁垒，提升企业开办、市场监管、民生保障等领域的服务水平，打造与深圳“同城同质同效”的营商环境，推动制度优势转化为治理效能。

（二）推进科技创新，培育“飞地”发展新动能

大力引进培育新一代信息技术、物联网、智能制造等前沿技术，促进合作区传统产业更新生产方式、优化组织形式、创新商业模式，催生新产品、新工艺、新服务。打造优质中小企业梯度培育平台，积极组织申报国家专精特新“小巨人”企业项目，通过技术创新、生产模式创新提升生产效率和产品附加值。实施制造业智能化改造，对企业工艺流程和生产设备进行升级，做好生产经营数据采集分析工作，使生产方式从规模化生产转向定制化生产，实现“以需定产”。依托深圳市的科技资源，大力培育“飞地”本土高科技企业，在融资支持、用地保障、专利保护等方面强化政策倾斜。引导合作区企业与深圳市的高等院校、科研院所开展产学研用深度合作，鼓励在合作区建设科创基地，支持联合建设实验室、研发中心、技术转移中心等。推动合作区全域申报国家级车联网先导区，建设一批概念验证、中试验证平台，支持比亚迪开展无人驾驶测试，加快创新成果应用步伐。

（三）完善产业发展规划，推动产业转型升级

结合合作区资源禀赋、产业基础和发展潜力，优化产业布局，引导生产要素转移到新能源、新材料、先进制造等战略性新兴产业与未来产业，推进优势产业延链、短板产业补链、传统产业升链、新兴产业建链。构建“深圳市聚焦研发设计与品牌运营、合作区承担规模化生产制造”的产业分工协同、错位发展格局。例如，比亚迪在合作区布局整车制造基地，研发环节留在深圳总部，形成“研发+生产”垂直分工链条。合作区需避免盲目扩张低端产能，重点引进骨干企业、领军企业，通过产业集聚来分摊成本、共享资源，进而创造规模效应。合作区工业起步晚，但是技术设备新，产业集中度高，具有综合成本优势，能够形成规模报酬递增优势，不断吸引资本与技术的流入。例如，利用高端电子化学品产业园、海洋智慧港等产业平台，发展海工装备制造业；利用农耕资源发展休闲采摘、生态观光、研学科普等乡村特色产业，促进农文旅融合。

（四）壮大新型生产要素，完善要素支撑体系

深圳市环境承载能力、建设用地规模已接近极限，合作区可充分发挥区位与土地资源优势，优化数据、金融、人才等要素配置，通过“飞地”模式促进生产要素创新组合与迭代升级。建设“飞地”公共数据平台，加快培育数据、算力要素，完善跨部门、跨行业数据共享机制，壮大数字服务产业。例如，统筹规划红海湾风电项目与海底数据中心建设，推进海上风电与算力协同发展；加大算力要素在新能源汽车产业的应用，创新智能网联汽车“车路云一体化”商业应用。开展全域土地综合整治，通过整备收储、存量盘活等方式开发连片产业用地，保障优质产业项目落地。加强投融资模式创新，强化“政银企社”合作对接机制，加大对中小企业的融资支持力度。制定更具吸引力的人才引进、培养政策，为高端人才提供具有竞争力的薪酬福利与广阔的职业发展空间；以培育产业应用型人才为导向，大力培养本土创新人才，为新质生产力发展提供智力支撑。

（五）补齐基础设施和公共服务短板，筑牢发展根基

加强合作区交通、能源、信息等基础设施建设，完善跨区域交通网络，统筹电力、通信、排水等综合管廊规划建设，促进基础设施互联互通；推动小漠国际物流港保税物流中心建设，与盐田港共建智能仓储体系，开放新建泊位并增加外贸航线，形成与深圳港口群的协同发展效应；依托国际汽车城建设，开发汽车运动体验、自驾游等文旅项目，培育新能源汽车文化品牌；推动深圳优质教育、医疗、文化资源向合作区延伸，建设数字民生服务平台，发展数字医疗、远程教育等新型服务模式，让合作区居民共享深圳市优质公共服务，避免产业发展与城市配套失衡。

作者单位：深圳市深汕特别合作区统计局

 编辑：张涵