摘要：县域经济高质量发展是中国式现代化的重要内容，其转型升级是城乡融合发展的关键环节与重要着力点。当前，县域经济转型升级面临产业发展滞后、人口红利减弱、基础环境条件不佳、创新动能不足、城镇化能力有限、财政金融能力欠缺等挑战。依托县域经济转型升级推进城乡融合发展，应完善县域经济战略布局，实施县域经济特色化发展战略，加强数字化智能化赋能，完善要素保障机制。

关键词：城乡融合；县域经济；转型升级

中图分类号：F124     文献标识码：A         DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2024.08.007

党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。尤其是在乡村振兴战略的大背景下，县域作为城乡融合发展的关键节点，其不仅是城镇化发展中的核心角色，更是城乡融合发展的关键支撑。当前，我国正处于工业化转型、城市化深化的新阶段，迈向中国式现代化的关键时期，如何抓住机遇，推进县域经济转型升级，实现资源优化配置，加快城乡融合发展，成为摆在我们面前的重大课题。本文深入分析了县域经济转型升级在城乡融合发展中的重要地位，剖析了其面临的问题与挑战，并提出了有针对性的对策建议，旨在为推动县域经济高质量发展提供参考。

一、县域经济转型升级在城乡融合发展中的重要地位

县域经济作为我国经济的微观基础，不仅关乎地方经济稳定与可持续发展，而且肩负着推动国家整体经济高质量发展的重任。推动县域产业转型升级，做大做强县域经济，既是城乡融合发展的客观要求，也是全面推进乡村振兴的重要目标。

（一）城乡融合的重要引领手段

基础差、底子薄，困难多、障碍大，发展的充分性、平衡性不足等问题突出的县域经济发展现状，成为推动城乡融合和区域协调的难点所在，亟需依托县域经济转型升级，引领城乡融合发展。一是县域肩负着维护环境生态安全和粮食战略安全重任，其转型升级是推动特殊类型地区经济振兴与协调共进的关键所在。全国1866个县市中，原国家级贫困县有832个，占县域单位的44.6%。多数原贫困县是革命老区县或重点生态功能区县和产粮大县，县域经济转型升级的矛盾较为突出。二是县域经济的发展水平、速度、质量、效益等方面的差异较大，促使其转型升级成为城乡融合发展的必然诉求。三是县域经济转型升级有助于发挥城乡融合的统筹性与引领性作用，引领和带动落后地区改变经济社会发展面貌，更好地统筹发展和安全的关系，逐步缩小与发达地区之间的差距。

（二）城乡融合的重要推进途径

党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，农村成为县域经济转型升级推动城乡融合发展的关键所在。部分县域通过经济结构调整，产业正迈向中高端水平；但部分依赖传统投资和消费增长模式的县域却存在效益下滑明显、区域内部分化严重等问题。县域经济转型升级可发挥城乡融合发展的畅通性增强性作用，打造县城连接城市和城镇、服务乡村的功能，畅通城乡间生产、流通、分配、消费的良性循环互动，带动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，缩小城乡发展差距和居民收入差距，最终实现共同富裕。

（三）城乡融合的使命担当

县域是具备最完善行政、司法、财政等职能的一级基层政权，区域资源禀赋独立性明显，是国民经济运行中相对独立的子系统，具备承担城乡融合发展使命担当的基础条件。县域之间常态化存在的经济总量和发展水平等差异，必然地要求县域经济转型升级，以持续化解县域发展的异质性，推动城乡融合发展。县域作为城市与乡村、工业与农业的接合部，桥梁价值与过渡性（或中间性）作用明显，处于实现城乡融合的中间环节，依托县域经济转型升级推进城乡融合发展，成为国民经济又好又快发展的必然要求。

（四）城乡融合的空间载体

打造连通中心城市、城镇与乡村的区域性卫星城，提升产业承载和配套服务功能，积极承接邻近中心城市产业链的梯度转移和延伸，布局与邻近大中城市密切关联的产业集群和配套企业，特别是劳动密集型产业、一般性制造业、区域性物流基地、专业市场，打造城乡融合发展的产业基础，引领资金、技术、管理等要素导入农村，实现县域层面的城乡融合发展，推进经济转型、社会转型和生态转型。

（五）城乡融合的要素配置支点

强化公共基础设施与配套设施，提升县域经济发展环境和质量，激发对乡村要素的辐射带动功能，增强对外部要素的吸引力和吸纳功能，引导县域人口合理流动。强化县域特色城镇建设，创新多元融资机制，盘活存量土地要素，增加农村居民要素性收入。完善社会保障制度，解决土地要素流转进程中的就业、养老和医疗配套问题，促进县域城乡基本公共服务均等化。

二、县域经济转型升级面临的问题与挑战

（一）产业发展水平滞后

一是产业竞争能力不足。绝大部分县域经济的产业基础薄弱，生产规模较小，规模经济效应不明显，缺少龙头企业，发展后劲相对不足。

二是产业结构梯度水平不高。部分县域未能充分发挥自身的资源禀赋和要素积淀等比较优势，产业层次较低，资源能源消耗较高，第二产业对特色农产品等深加工与价值附加支持功能不足，服务业对农业等产业发展的支撑赋能不足。

三是产业布局水平低下。受制于发展惯性和路径依赖等制约，部分县域经济产业发展布局比较分散，产业发展共享的公共服务水平不高，土地利用效率较低。如我国人均建设用地，城市是99.6平方米，建制镇是150.2平方米，村庄是319.6平方米，建制镇比城市要高50%左右。

四是产业发展要素聚集支撑能力不足。县域经济发展视野扩展不足、高度不够，产业发展的前向和后向关联效应的对外比重偏低，缺乏与发达区域对接的潜力。

（二）人口红利减弱

一是劳动力供给增速放缓。近年来，全国人口自然增长率由正转负，人口下降现象严重，部分县域适龄劳动力比重偏低，已越过刘易斯拐点，未来人口红利将进一步减弱，对县域经济可持续发展产生不利影响。

二是人口老龄化的负反馈。当前，大量青壮年劳动力选择前往县域外的大城市就业，县域内青年人口数量减少，导致县域经济转型升级缺乏人力资本动能，生产要素转向县域的流动受阻，进而导致人才进一步外流，人口老龄化加剧，县域经济转型升级难度加大。

（三）基础环境条件较差

县域经济发展不仅需要产业、资金、政策等“硬实力”支撑，也离不开环境、服务等“软实力”支持。有关部门估计，在我国县域一级，接近1/3的人口分布在公共资源相对集中的县城或县级市城区，其余2/3的人口散落在广大乡村地区，县域经济转型升级面临较大的基础设施和自然资源及公共服务的瓶颈约束。一方面，人均基础资源占有量较低，空间分布严重不均衡，资源要素约束成为部分县域经济转型升级的瓶颈，环境保护与可持续发展任务艰巨。另一方面，基础设施建设改造提升滞后。当前县域内基础设施建设的投入资金来源主要为政府财政，但是在县域经济发展效能低下和县级财政能力有限的背景下，县域基础设施建设整体缓慢。

（四）创新动能较弱

由于体制、机制和历史等原因，科技创新要素、能力和成果大多集中在一二线城市，导致县域的内部教育能力以及科研能力较弱，部分领域陷入板块式塌陷，而科研水平高的区域未能对县域形成足够的辐射、溢出和带动效应，县域经济转型升级面临巨大的创新动能不足挑战，亟须通过重塑制度框架、创新体制机制，激发民营经济发展活力，实现县域经济新一轮振兴。

一是科技创新实力整体不足，创新能力差距明显。部分县域财政实力雄厚，其科技创新投入是一些相对落后县域的数倍和数十倍，制约着县域产业技术水平的共同提高。

二是活力动能不足。县域的增长速度、规模水平和发展活力与民营经济具有一定的正向关联，但部分县域民营经济发展存在战略决策与经营管理障碍，“融资难、融资贵”问题尚未得到有效解决，金融支持能力不足，高素质人才欠缺，导致县域经济转型升级缺乏后劲。

（五）城镇化能力不强

一是县域间城镇化水平差异大，部分县域城镇化水平已达到50%左右甚至更高，而部分县域仅为25%左右；部分县域的工业化步伐快于城镇化进程，“城市病”问题已经显现。

二是城镇建设带动能力不强。源于城镇建设存在基础差、功能弱、发育不成熟、后劲不足等问题，部分县域的城镇建设矛盾突出，资金缺乏，城镇建设中的软硬件对外衔接问题突出，人才吸纳能力不足。

（六）财政金融“造血”能力不足

一是财税收入增速下降和财政实力差距较大。受工业生产、消费、投资、进出口、企业利润等指标回落，以及房地产市场调整，营业税改征增值税试点范围扩大等因素影响，县域财政收入保障能力严重不足，部分县域财政公共预算收入持续二十多年的高速增长态势被打破。

二是金融发展差距较大。部分县域借助国家政策扶持机遇及资源优势，金融发展势头良好，部分县域还形成了“金融高地”，但仍有相当多的县域金融发展较为滞后；共同富裕要求下，为了缩小县域经济之间发展差距，促进金融更好地服务实体经济发展的任务艰巨。

三是税源结构不尽合理。部分县域税收主要来源于楼市利益，即土地交易收益和楼市税金；但仍有一部分县域税收主要来自重污染企业，而真正来自良性税源的较少，县域经济转型升级亟需夯实税源根基。

三、加快县域经济转型升级的政策建议

（一）抓住县域经济转型升级战略机遇

一是充分认识和利用国家政策对农业农村的支持机遇。乡村振兴战略、中央一号文件等国家重大政策对县域经济发展提供了前所未有的支持，在全面取消农业税的基础上，还对县域工业项目给予更多农业保险项目资金重大支持，特别是财政项目资金直接下拨到县域，有助于促进县域经济的快速腾飞。

二是充分认识和利用国家城市群战略营造“增长极”机遇。环渤海、长三角、珠三角以及中原城市群等多元城市群战略不断推进，正打造出越来越多能够辐射和带动县域经济转型升级的新的“增长极”，将催生能够辐射和带动县域经济转型升级的“增长点”，有助于县域区域性经济联合体打造。

三是充分认识和利用国家“双循环”战略和统一大市场构建的要素流动畅通机遇。随着再就业与社会保障对要素流动后顾之忧的日益缓解，加上逐渐消除的城乡户籍制度壁垒对要素流动渠道的畅通支撑，区域之间、城乡之间、县域内劳动要素向城市、城镇转移数量大大增加，将带来基于劳动要素流动引致的资本和土地要素流转增值机会，助推县域经济转型升级。

四是充分认识和利用营商环境优化升级机遇。随着各领域各阶层对优化底层营商环境的重视，区域竞争正在由基于区位和生产要素等的禀赋性竞争，转向叠加服务性增值的营商环境竞争。县域经济发展逐渐形成的良好内部环境，会吸纳域外的投融资、产业转移、企业交易及域外智力，为县域经济转型升级注入新的更多发展活力。

五是充分认识和利用产业转移集聚机遇。作为城与乡的结合点，县域经济是经济社会发展的基本单元，是连接城市、服务乡村的天然载体。随着中国式现代化的推进，大中城市的产业结构正从劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变，总部经济、现代服务业、高科技产业快速发展，产业逐步向县域及其城镇转移。同时，随着农业农村不断深化改革，越来越多的农村人口向县域范围的城镇集聚，为县域经济增强产业承载能力和人口集聚功能提供了难得机遇。

（二）打造完善县域经济的战略布局

一是注重底层设计与空间规划科学化。规划是推动城乡融合发展的“龙头”。县域经济转型升级必须注重底层设计与规划先行，坚持县域城乡布局设计一体化，依托多规协同互融合一，实现功能互补。统筹县域农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，打造田园乡村与现代城镇特色化明显的城乡融合发展形态。推进基础设施的县域全覆盖，提高基础设施完备度，打造县、乡、村功能衔接互补的发展格局，提升县域经济转型升级的整体能级。

二是继续完善跨区域和次区域战略布局。县域经济之间的发展条件和资源禀赋差异性较大，要针对各县域经济不同的资源禀赋、发展基础和区域特点，打造与不同县域经济生产力水平相适应的转型升级模式。部分依托改革开放率先发展起来的县域经济，外向型经济相对发达，在产业体系、基础设施、金融服务、科技研发等方面已积累特定优势，这些县域经济要充分发挥区位优势，积极承接产业转移，进一步调整和优化产业结构，发挥拉动经济增长与区域协调城乡融合的重要引擎和特殊“稳定器”作用。部分县域经济多以资源、能源输出为主，产业结构相对单一，且大多数处于产业链上游，自我调节能力不强。在传统产能严重过剩和生态环保政策约束的背景下，这些县域经济难以瞬时适应经济不确定的发展趋势，发展增速下滑，面临的困难较多。此外，要努力激发转型升级活力，引导绿色低碳转型，进一步落实促进县域经济发展的相关政策措施，推动开放发展。重点推进国家“一带一路”、生态功能区、多元城市群、国家粮食主产区、自主创新示范区等跨区域、次区域的战略布局，强化县域经济推进城乡统筹的内在要求。

三是继续研究认识城乡融合发展的深层要义。契合国家主体功能区建设布局，对县域经济发展进行重新定位，要因地制宜、发挥优势，实施特色差异化战略。创新打造多元补偿机制。加大对被限制、禁止开发地区补偿的力度，进行资源、生态、耕地、区域等生态补偿，推动被限制、禁止发展的县域经济实现城乡融合发展。完善差别化考核长效机制。契合县域经济承担的不同功能定位，构建针对不同县域、乡镇实际的差别化考核方案，形成限制、禁止开发区域寻求“不开发繁荣”的长效发展机制，激发县域经济转型升级的内在动能，推动城乡融合发展。

（三）实施县域经济特色化发展战略

一是持续打造完善配套的第三产业特色经济。发挥各县域经济的比较优势和发展潜力，依托县域本地优势大力发展特色经济，培育和发展体现县域经济特色和具有竞争力的产业；打造特色优势产业集群，形成特色品牌和特色产品，提升县域经济转型升级的核心竞争力。继续打造完善配套的第三产业，积极发展富民产业，推动一、二、三产业融合发展。挖掘产业多种功能，拓展产业多元价值，建立富民利益联结体，实现既富民又强县的目标。优化传统产业、壮大新兴产业、培育未来产业，形成多元化产业发展路径。

二是持续打造和完善县域特色产业。产业是县域经济发展的根基，特色是县域产业发展的优势。发挥县域资源禀赋的比较优势，依托错位发展、差异发展，走特色发展之路，念好“山海经”、做强“土特产”，培育壮大特色支柱产业，打造高水平县域特色产业集群。积极承接大中型城市产业和资源转移，推动城乡融合发展，带动县域中小企业特色化发展。深入践行绿水青山就是金山银山理念，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，探索生态产品价值实现机制，推动县域产业绿色转型。

三是继续打造特色品牌。从区域竞争态势看，特色是财力、潜力和竞争力，更是生命力。县域经济拥有基于区位禀赋的丰富农产品资源，粮食、蔬菜、果产品、海产品等富有特色。树立大农业观，基于农业禀赋把农业建设成大产业，确保粮食等重要农产品供给稳定安全。坚持“生态、高效、外向、品牌”的农业发展方向，实施农业品牌战略，提高产品竞争档次，提高品牌竞争力，夯实提高农民经营收入的关键根基。创新品牌打造组织模式。采取社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作、资金互助合作等形式，放大优势，培植强势产业，推进农业适度规模经营，采取“基地+农户”“龙头企业+基地+农户”等形式，大力推进农业标准化、品牌化、集约化。打造市场品牌亮点。扶持发展无公害、绿色、有机农业，打造特色农业产业带，培植“人无我有、人有我优、人优我特”的市场亮点。坚持建基地、兴市场、活流通，走产加销、贸工农一体化的道路。注重保护和利用好各地区的自然资源和文化资源，发展生态旅游、文化旅游、休闲农业等产业，打造特色旅游目的地和特色旅游产品，提升县域经济的附加值和吸引力。

（四）加强县域经济发展的数字化智能化赋能

一是积极迎接AI快速迭代浪潮，加快数字化智能化赋能建设现代化县域经济，打造新型智慧县域经济。加强县域基础设施的数字化智能化赋能，推进县域基础设施智能化升级，持续挖掘基础设施数字化智能化赋能带来的重要机遇。加强数字化智能化赋能县域经济转型升级统一大市场。相对于自然资源、地理区位等传统要素，数据要素更易跨时空流通，要迎接国内国际双循环构建引领数字要素向县域下沉的风口，加快数字化智能化赋能建设县域统一大市场，依托数字化智能化赋能，引领数据和信息等生产要素在县域经济转型升级中的价值作用。

二是加强县域产业深度整合的数字化智能化赋能。数字化智能化产业链平台集群如同智慧织梦者，助力县域产业发展实现深度整合。运用先进数字技术，打破地域和行业界限，打造紧密连接县域产业发展资源、企业和供应链、消费者和需求链的社会供求网络，促进县域经济发展运营成本降低与生产经营效率提高。引入大数据、云计算、物联网等技术，推动县域产业数字化转型，实现县域产业发展智能化升级，增强企业竞争力，吸引县域域外资源。依托数字化智能化赋能汇聚创新资源，引领支持县域经济发展的技术创新、模式创新、产品创新，引导县域企业把握市场机遇，实现快速发展。

三是加强县域特色小镇的数字化智能化赋能。关注县域特色小镇的数字化智能化赋能新态势。特色小镇发展已历经两类模式：基于地理集中优势发展成块状特色经济的特色小镇1.0版；基于产业集聚基础附加文化、生态等元素而形成产业、文化、生态三位一体的特色小镇2.0版。目前正转向借力数字化、智慧化赋能的特色小镇3.0版。依托数字化智能化赋能，促进特色小镇在人口资源、基础设施、公共服务、产业发展、生产生活生态等方面的多元转型升级，转变城镇发展方式，完善城镇治理体系，提高城镇治理能力，不断提升城镇发展水平和竞争力。

（五）完善县域经济发展的要素保障机制

一是促进县域经济发展要素配置市场化。市场决定资源配置是市场经济的规律性要求，县域经济转型升级必须强化要素优化配置市场化。完善县域市场运作机制，充分发挥市场在县域经济发展资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的顶层设计与监督作用，加强体制机制创新，畅通县域经济发展要素的区域和城乡流动。破除妨碍县域经济发展要素平等交换、双向流动的制度壁垒，加快建设完善县域经济发展统一大市场，打通县域经济发展要素在区域和城乡之间，以及内部自由流动的制度性通道。深化县域要素市场化配置深层改革，促进各类要素更大规模、更广范围、更为持续地在区域和城乡之间自由流动。加大县、乡、村公共服务资源投入和统筹配置力度，提高县域综合承载能力，赋予县级更多资源整合使用的自主权，全面提高县域内要素协同配置效率。

二是推动县域基层治理现代化。县域基层治理事关人民群众切身利益与县域经济发展效能，是促进共同富裕、打造高品质生活，有效推进县域经济转型升级的基础性工程。以县域为联结点和切入口，完善基层乡村治理体系，提高县域基层治理能力，不断健全城乡社会运转治理体系。充分发挥基层党组织的政治功能和组织功能，彰显党支部社会治理的枢纽作用，以高质量党建引领发展模式、生产方式变革。创新完善“党支部+基地+农户”，“干部进村，包社联户”等模式，增强基层党建对于农村产业发展的引领力、社会资源的统筹力。持续加强县域经济转型升级智慧治理。持续完善国家法治框架下的基于基层党组织领导的自治与德治相互融合共同促进的乡村治理体系，推进县域智慧治理，不断提高县域治理现代化水平。

作者单位：河南省社会科学院

编辑：张涵