摘要：营商环境的优与劣直接影响着市场主体的兴与衰和经济发展动力的强与弱。因此，建设一流营商环境是我国经济高质量发展的需要，也是我国深化体制改革的必然趋势。当前，我国营商环境建设已进入制度化、法治化阶段，将打造市场化、法治化、国际化的营商环境摆在重要位置。营商环境对市场主体的行为方式和运行绩效具有直接而重要的影响，如何提振发展信心，激发市场活力，成为我国各级地方政府的重要任务。随着数字技术广泛应用，数字化转型已成为地方政府构建一流营商环境的重要途径。一方面，数字技术能够推动政府政务流程优化和市场监管的有效实施，降低市场主体制度性交易成本，为市场主体提供更高效、便捷的公共服务，达到优化社会资源配置的目的。另一方面，通过建立数据基础制度，完善数据流通、交易的制度规则制订，加强各类信息系统之间的统筹，破除“信息孤岛”，进一步发挥数据要素作用，实现地方政府、各级政府部门的数据互联互通，打造更加公开透明高效的一流营商环境。

关键词：数字技术；营商环境；实现路径

中图分类号：F279.2     文献标识码：A        DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2023.10.014

党的二十大报告提出了“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”的明确要求[1]。在推动我国经济高质量发展中，优化和提升营商环境已成为各地方政府的重要任务。从地方政府视角看，营商环境是顶层设计领域的软环境，是一系列政策、法律规定等正式制度与风俗习惯、市场环境、社会文化等非正式制度的有机融合，在一定程度上反映政府与社会、市场协同治理的成果[2]。构建一流营商环境有利于进一步梳理政府与市场的关系，厘清政府内部不同层级和部门间的关系，捋顺市场各主体之间的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥“有为政府”作用，让各类市场主体在政府优质服务和有效监管中感受到温度，使其有更多活力去发展经济、创造财富。努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互协调，使政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”形成强大合力。构建一流营商环境还能提高政府政务效率、促进直接投资、改善资源错配。随着数字技术广泛应用，数字化转型成为地方政府构建一流营商环境的重要途径之一。因此，深入研究数字技术在这一过程中的实现路径，探索解决方案，具有重要意义。

一、营商环境建设的数字化转型

“营商环境”概念源于世界银行集团国际金融公司的“Doing Business”项目调查。营商环境既包含以自然禀赋和硬件设施为内容的物质环境，也包含以经济体系、政策规范、文化传统、社会风俗等为内容的制度环境[3]。随着新一轮科技革命和数字技术兴起，政府的行政效率和政务服务方式也发生了深刻变化。对于市场主体而言，在数字时代，数字技术向各领域各行业持续渗透，在“以数强实”中推进“数实共融”，以重塑企业组织形态、发展模式和运行机制。那么，政府在建设一流营商环境过程中，不仅要创新和优化政府运行机制，以数字技术驱动政府的“自我革新”，还要对标市场主体的精准需求，降低市场主体制度性交易成本，减轻其经营负担，助力市场主体轻装上阵，提升市场资源配置效率。因而，营商环境数字化转型既是打造数字政府新模式的重要抓手，更是驱动数字经济发展和推进数字中国建设的必然要求。

（一）数字技术为我国数字基础设施和部分公共服务的建设提供了有力支撑，为企业提高经营效率开辟高速通道

通信软件采用低代码运行模式，为中小企业提供了参与新技术的接口，协助企业从事研发创新活动；人工智能语言模型增强了人与机器的语言文字交流能力，满足企业的多样化需求。一流营商环境不仅体现在注册企业时环节、时间和成本的节省，更表现为产业链上下游配套能力与资金链、人才链、创新链的有机融合，这恰是拥有优质发展环境和氛围的一线城市吸引企业和项目争先进驻的地区竞争力。我国通过数字技术在一定程度上规避了地方保护和地区分割问题。企业以数字技术为支撑的新经济新业态新模式，还可以破除阻碍发展的隐性壁垒，为民营企业和中小企业提供公平公正的准入机会，让民营企业挑大梁。同时，传统企业也在应用数字技术、接入平台或自建平台，以线上开店或线上推广的方式盘活实体店闲置资源，带动实体店销量增长，拓展市场份额。

（二）数字技术的有效推广解决了营商环境政策的落地、落细、落实问题

“零见面”“省流程”和“无窗口”审批可以减免企业注册的时间成本，数字化办公能够帮助企业通过信息共享解决企业“数据孤岛”现象，节约办公空间租赁费用以及免去消防验收和接入电力等繁杂手续，数字信用可以让微小企业在缺少实物抵押的情况下获得所需信贷。数字政务通过在数字技术达到自动“留痕办公”，提升各部门办事效率和公信力。一方面，数字技术助力我国各地推出与时俱进的改革举措，加快打造更有活力的优质投资环境，吸引更多高质量的全球投资者。另一方面，作为经济增长新引擎的数字贸易在跨境数据“大动脉”的流通中，我国利用数字技术不断完善跨国数字平台的运行机制，有效利用国际市场，营造国际一流营商环境，通过“走出去”扩大市场、升级驱动全球价值链分工地位向高攀升，通过主动“引进来”连接国内市场和国际市场、提高国内产业技术水平和竞争力。与此同时，还要加强产业链供应链安全评估与风险预警体系，再从防风险到补短板，以更富独立性和自主性的数字化生态系统保障产业链供应链安全稳定。

二、建设一流营商环境面临的挑战

当前，数字化与营商环境建设进入新阶段，数字技术驱动地方政府构建营商环境在信息化、智慧化的迭代过程中成绩斐然，但也存在一些不足，尚须迈出优化营商环境的实质性步伐。

（一）抑制区域平衡发展的“数字鸿沟”问题显著

当前各地数字经济发展基础、产业结构有所差异，导致我国区域间数字基础设施质量和水平不均衡，营商环境在不同地区尤其是不同规模城市群之间、不同性质城乡之间的差距较大。“数字鸿沟”本质上是传统营商环境的二元结构在数字技术时代的反映，其成为当前数字中国建设的痛点，或成为未来我国实现高质量发展的短板[4]。从空间维度上看，数字技术驱动营商环境仍存在“最后一公里”难题，改革出现“下”容易而“沉”不深的问题，大城市的综合营商环境比中小城市优质，城市营商环境比农村优质，东部沿海地区明显优于中西部先发达地区[5]。一方面，东部地区凭借较强的数字技术应用水平和创新水平等优势大力集聚资源，数字技术应用水平较强，拥有较为完备的数字技术设施，具备构建一流营商环境的良好基础；另一方面，中西部地区产业基础相对薄弱，数字基础设施尚不完善，数字技术应用和创新方面仍有较大发展空间。这种差异不仅造成了现阶段的区域分化效应，而且成为制约我国区域协调发展的一大障碍。尤其是在经济相对落后的农村地区表现出显著的“数字鸿沟”问题，市场发育滞后，差距尤为明显。“数字鸿沟”问题成为数字技术推动构建一流营商环境的绊脚石，其对签发数字证书、认证数字身份、存储数字信息、进行常态化数字监管等重要环节造成巨大阻碍和沉重负担。

（二）制约安全有序发展的“算法黑箱”问题显著

数字时代中，数据技术是燃料，算法则是火苗，稍有不慎将会酿成无法挽回的大型“灾难”。“算法黑箱”现象随着数字技术的发展逐渐严重，其带来的技术屏障使得与企业发展息息相关的政府决策和监管举措可以规避督查。一方面，大部分数字算法系统都缺乏透明性和可解释性，被监管企业对其中规则所知甚少，也无法参与决策过程，只能被动接受不可改变的结果。这就像企业的数据被扔进一个个“黑箱”，而企业本身却无从了解这其中的工作原理和运行机制，这些算法就会全权控制企业的行为。由于“算法”不是“信息”，企业没有有效的权利救济途径，如果“算法”不透明，会严重损害营商环境。另一方面，在数字政府中，通过汇聚整合并经过算法分析运用的企业数据能够服务于多样化多层次的政府职能，它既可能应用在经济领域的监管，又可能应用于社会层面的管理。基于异质化的目标导向，政府容易出现“算法滥用”乱象，阻碍企业的健康发展，最终对政府数据安全生命线产生威胁。在政府的社会管理系统中，很可能出现“算法歧视”问题。另外，“算法滥用”还有可能造成基于隐性地方保护主义“地域歧视”引发的歧视性和差异化限制，部分地方政府很可能通过为某些企业设定算法的“避风港”规则和“特殊”条件，赋予其断层竞争优势，进而破坏市场良性循环，必然影响到营商环境的健康运行。

（三）全民“数字素养”有待提升

营商环境的差距不仅体现在企业对各地区的入驻倾向上，同时也体现在不同地区对企业和大众需求的辨识度和感知力上。我国传统营商环境优化模式主要以自上而下的推进为主，以自下而上的创新为辅。我国围绕数字技术赋能的营商环境出台了一揽子政策措施，但由于大众“数字素养”存在不同程度的差距，使政策在落地执行与结果跟踪、评估过程中依旧与企业和大众需求存在较为显著的差异，导致企业和大众的获得感难以得到有效改善。一方面，人们的数字意识缺乏、数字技能不足。不同年龄层的人群和不同受教育程度的人群之间的异质性造成在理解数字理念和应用数字技术的广度、深度和精度等方面均存在着巨大的差异。另一方面，数字人才的培养速度显著落后于数字营商环境的发展脚步，数字技能教育和培训领域的发展速度明显落后于数字人才缺口的扩大，这成为数字营商环境优化进程中创新生产力的巨大障碍。此外，数字资源系统的离散化，也在一定程度上制约了人们“数字素养”的提升。在数字技术驱动一流营商环境构建背景下亟需加快提升人们“数字素养”步伐，有效消解人们“数字素养”面临的风险挑战。

三、数字技术驱动地方政府一流营商环境构建的实现路径

水深则鱼悦，城强则贾兴。营商环境是市场主体生存发展的土壤，是一个国家或地区经济软实力和竞争力的重要体现。“好的营商环境就是生产力、竞争力”，通过数字技术驱动地方政府建设一流营商环境就是解放生产力、提升竞争力的过程。

（一）数字技术赋能发展“硬支撑”，优化营商“软环境”

数字技术已成为破除市场壁垒、推动市场一体化发展的重要力量。数字技术能够打通各区域间产业、资源、政策之间痛点，探索各具特色的营商环境构建路径，形成优势互补的区域经济协调发展。通过各区域间协同发展和优势互补的机制，推动各地区产业转型升级，激发经济增长潜能。一方面，通过完善数字信息基础设施建设，为企业经营提供全面“硬支撑”。结合各地区产业结构和发展规划，做好数字资源的供给保障，解决企业发展后顾之忧，给企业吃下“定心丸”。比如，通过数字化智能采集数据，实现定期动态比较，及时发现企业生产经营难题，切实帮助解决困难，动态优化惠企政策。同时为各地区找差距、补短板提供决策参考，充分发挥指数评价的“风向标”和“指挥棒”作用。另一方面，构建协同发展“软环境”，突破营商环境转型“瓶颈”。各地方政府可以通过优化数字技术创新生态，加强对关键技术研发、创新创业等的政策支持，推进数字化应用场景落地，着力提升数字技术创新应用水平，推进重点领域数字产业发展，加强数字技术创新应用，打造数字产业集群，从而带动本地区传统产业转型升级。比如，探索东中西部地区数字技术发展的有效联动机制，将东部地区的技术、市场及产业等优势与中西部地区的资源禀赋、环境等优势有效结合，达到提升中西部地区对人才和资金的吸引力和吸纳能力，引领带动物资流、资金流、人才流、技术流等从东部地区向中西部地区流动的效果。在创新人才方面落实“引育留用”政策，畅通人才要素有序流动。加快培育发展资本、技术、数据等要素市场，探索建设综合类商品交易中心。

（二）完善数字技术治理体系，克服营商环境提质“软肋”

一流营商环境意味着开放、公平、公正、非歧视的发展环境。营商环境建设是一项系统工程，是区域软实力的重要体现，是提高区域竞争力的重要因素。一流营商环境包含公平公正的法治环境、生机勃发的体制环境、宽松有序的市场环境、高效透明的服务环境、诚实守信的信用环境与安全和谐的社会环境。通过建设“营商环境数字监测平台”，重点关注市场秩序、社会诚信、行政服务效率等实施情况，了解本区域内营商环境的成效与改进方向，提升营商竞争力。以数字技术驱动“放管服”改革，为市场和企业松绑减负。持续优化完善“企业开办一件事”全流程，扩大“一照通”实施范围，让市场要素在法治的环境中自由流动。通过创新数字经济监管和治理手段，构建基于不同业态、不同风险的精细化敏捷监管能力，不断完善涉及营商环境的法治保障体系，加快制定建设程序性规章制度，维护社会公平和正义。

（三）提升大众“数字素养”与技能，打造一流营商环境数字生态圈

数字技术驱动一流营商环境构建需要全民“数字素养”与技能，这既是顺应数字时代潮流，建设中华民族现代文明、促进人的全面发展的战略任务，也是积极践行以数字包容弥合数字鸿沟、促进共同富裕的关键举措。一方面，要培养大众“数字素养”。数字技术的引入对大众和企业的数字技能提出了新的要求，而这又需要其自身具备数字意识，提升数字化思维能力，更好地享受数字技术带来的便利和乐趣，更顺利地融入社会数字化应用场景中。地方政府要构建和完善数字人才体系，建立人力资源要素流动机制，鼓励数字专家和人才向基层流动，形成良好互动的社会氛围，便于培养与一流营商环境深度融合的数字技术应用人才。另一方面，政府要面向社会积极开展数字技能职业培训，布局大力培养“数字工匠”的新举措，做好弥补数字人才缺口这篇文章。在数字公共服务时代，需要大众主动学习，与时俱进，运用先进的信息技术，以适应数字技术赋能的营商环境中的技术环境要求。要进一步加强数字技术教育投入，开展数字技能培训，开发数字技术基础教育，发挥数字技术在推动优质资源普惠中的覆盖作用。推动“数字+”教育、医疗、法律、金融、文化等的延伸，让全民更好地分享数字技术驱动一流营商环境建设成果。

注释：

 世界银行集团国际金融公司（IFC）的“Doing Business”项目调查，该项目调查始于2002年，主要对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并在每年发布《营商环境报告》（DB Report）。

参考文献：

[1]习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜　为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J]. 中国民族，2022（10）.

[2]张伟，卢梦姝. 后疫情时代深圳塑造一流营商环境研究[J]. 产经评论，2022，13（06）：150-158.

[3]刘军，刘凌波. 营商环境优化如何影响进口贸易方式：软环境优化抑或硬环境改善[J]. 产业经济研究，2022（02）：99-113.

[4]韩春晖. 优化营商环境与数字政府建设[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版)，2021，29（06）：31-39.

[5]2021中国企业营商环境典型案例分析报告[N]. 中国企业报，2021-07-24（005).

编辑：张涵