摘要：2020年4月，中央明确提出要“建立健全分层分类的社会救助体系”。本文系统总结了山东省近年来在推进建立健全分层分类社会救助体系方面所取得的显著成效，剖析了健全完善分层分类社会救助体系所面临的困难与问题，有针对性地提出了进一步加快健全完善分层分类社会救助体系的政策建议。

关键词：分层分类；社会救助；困难群众 

中图分类号：D632.1     文献标识码：A       DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2023.02.011

《关于改革完善社会救助制度的意见》提出“建立健全分层分类的社会救助体系”。为了解山东省分层分类社会救助体系建设情况，有力保障困难群众的基本生活，2022年1月，山东省民政厅深入7市16个县（市、区）开展专题调研，根据调研情况研究出台了一系列政策措施，持续推动分层分类社会救助体系建设走深做实。

一、山东省分层分类社会救助体系构建的基本情况

党的十八大以来，特别是《社会救助暂行办法》实施以来，山东省逐步建立健全了以最低生活保障、特困人员救助供养等基本生活救助为基础，以医疗、教育、住房、就业等专项救助为支撑，以临时救助、受灾人员救助等急难救助为辅助、以慈善组织等社会力量参与为补充的社会救助制度体系；健全完善社会救助统筹协调机制建设，更好地发挥救助资源整体效能，全省分层分类社会救助体系建设取得了明显成效，在保障困难群众的基本生活、促进社会公平、维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。

（一）多部门资源统筹的社会救助工作机制逐步健全

2019年以来，山东省先后出台了《关于统筹完善社会救助体系的指导意见》《山东省贯彻〈关于改革完善社会救助制度的意见〉若干措施》，对构建分层分类的社会救助体系作出制度安排。省市县三级均建立了政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的“齐抓共管”救助工作统筹协调机制，全面构建以城乡低保对象、特困人员、残疾人、困境儿童（孤儿、事实无人抚养儿童等）、“三留守”人员（留守老人、留守妇女、留守儿童）、低保边缘家庭、易返贫致贫人口、支出型困难人口、流浪乞讨人员九类群体为主要救助对象，涉及基本生活、医疗、教育、住房、就业、司法、救灾、临时救助等多项救助政策，并与慈善等社会力量相衔接的分层分类救助体系。

（二）分层分类的社会救助政策体系不断完善

一是基本生活救助政策持续完善。2019年、2021年两次修订《山东省最低生活保障管理办法》，出台《山东省特困人员认定办法》，针对因病致困、因残致困、异地申请等群众关心问题，将刚性支出因素纳入收入认定体系，适度扩大了政策覆盖范围，在全国率先放宽异地申请低保限制条件。二是专项救助政策覆盖面不断扩大。推动教育、医疗、住房、就业等专项救助政策由过去主要瞄准低保对象、特困人员等绝对困难群体，逐步扩展到低保边缘家庭等相对困难群体，教育部门将低保边缘家庭学生纳入教育资助重点对象，住建部门将农村低保边缘家庭纳入住房安全保障对象，人社部门将低保边缘家庭纳入公益性岗位安置对象；医保部门对低保边缘家庭成员经基本医保、大病保险报销后政策范围内个人负担部分按比例给予医疗救助。三是急难救助政策逐步完善。根据群众遇困情况，将临时救助划分为“急难型临时救助”和“支出型临时救助”，全面建立临时救助备用金制度，急难情况实施24小时先行救助，重大困难采取“一事一议”方式适当提高保障标准。印发了《山东省自然灾害救助办法》，对自然灾害救助工作体制、救助准备、应急救助和灾后救助、救助资金和物资管理等内容做出了规定。

（三）救助保障标准、为民服务能力进一步提升

2020年以来，山东连续三年提高城乡低保对象、特困人员、孤困儿童等九类困难群众救助保障标准，年提标幅度均在10%以上，九类群体救助标准均位居全国前十。持续健全并落实社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，有效缓解了物价上涨对困难群众基本生活的影响。开展社会救助基层能力提升工程，在全国率先实现“县乡村”三级社会救助工作网络全覆盖。推动“放管服”改革，全面将低保、特困和临时救助审核确认权委托下放镇（街），压缩办理时限；各救助职能部门合力推进“双全双百”工程，多项救助业务实现集成联办，部分救助事项实现移动端“掌上办”，极大方便了困难群众办事。

二、完善分层分类社会救助体系的困难和问题

（一）临时救助“时效性”需进一步提升

近年来，为提高临时救助时效性，山东在乡镇（街道）全面推行临时救助备用金制度，实施急难情况24小时内“先行救助、后补手续”，有效发挥了临时救助“救急难”功能。然而调研发现，由于近两年疫情反复，暂时失业、异地滞留等人员增加，部分流动人口受“户籍地”“居住地”申请限制，在突发急难情况时难以第一时间在当地获得救助帮扶。还有部分群众因暂停收入来源等原因遇困，其中未参保失业农民工、暂未就业的大学生等群体面临风险较大。因此临时救助制度需根据形势需要，重点关注失业、未就业等临时无收入人员，并进一步打破地域限制，及时为外来临时遇困群众救急解难。

（二）低保边缘家庭认定标准需进一步完善

近年来，山东省多部门出台政策将低保边缘家庭纳入基本生活救助或专项救助范围。但调研发现，山东省多地低保边缘家庭认定标准尚不完善，除济宁、德州两市外，各市大多按照2020年省民政厅部门印发的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》开展低保边缘家庭认定工作，有些地方只对低保边缘家庭的概念和认定标准进行了原则性规定，并未细化具体条件和纳入退出流程；有的地方低保边缘家庭认定工作进展缓慢，难以满足“分层分类”实施救助的工作需要。

（三）困难群众救助服务方式需进一步完善

调研发现，部分特殊困难群众受文化水平、认知能力、健康状况、生活环境等因素影响和约束，不知道国家有救助政策，或者知道政策但不会申请，还有群众因残疾、患重病等原因没有能力申请，困难群众“不知”“不会”“不能”的问题极有可能导致出现“应救未救”问题。近年来各级审计、巡视等监督部门也时有发现“漏保”“漏救”问题，要解决这一问题，实现救助保障“不漏一户、不落一人”，必须在社会救助领域探索建立有效的救助政策宣传方式、救助对象及时发现方法等工作机制，推动由“人找政策”向“政策找人”转变，确保申请能力不足的群众得到及时高效的救助服务。

（四）社会救助保障标准动态调整机制尚不健全

2020年以来，山东省建立了低保、特困人员救助标准动态调整机制，但机构养育和社会散居孤儿、重点困境儿童基本生活标准以及困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准等其他七类困难群众救助保障标准尚缺少动态调整的制度性安排，且九类困难群众救助保障标准调整缺少联动性、整体性。同时，经过近三年的大幅提标，原来的低保、特困人员救助标准指导区间已不适应形势要求，亟需进一步调整完善。

（五）低收入群体面临较大的医疗费用支出风险

山东省通过实施大病保险、大病救助、长期护理保险、门诊报销统筹等多项举措，不断降低群众医疗支出成本，取得了一定成效。然而对于部分中低收入群体来讲，患大病后医疗支出仍是一笔较为沉重的经济负担。如德州市临邑县在针对281个大病群体的抽样样本调查中发现，其经医保报销之后的平均自付金额为4.2万元，最高自付金额达13.6万元，仍是一笔不小的开支，部分家中有重病患者的中低收入家庭仍存在较大因病致贫、因病返贫风险。

（六）服务类救助尚处在发展初期

近年来，山东各地围绕发展服务类救助积极探索，取得不少成功经验，但总体而言仍处于发展初期，各市进展不平衡。比如，在全省27.2万分散供养特困人员中，由政府采取购买服务方式提供照料服务的有18.7万人、占比68.8%，16个设区市中6市占比达95%以上，而5市占比低于50%。全省仅有部分地方开展了以政府购买服务方式对低保边缘家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供访视、照料服务。服务类救助离有效满足困难群众日益迫切和多样化的受助需求还有距离，救助覆盖面需进一步拓展，内容和形式需进一步丰富。

三、山东省健全分层分类社会救助体系采取的政策措施

根据调研情况，山东省民政厅及时有针对性地出台了系列政策措施，在以下四方面取得新进展。

（一）进一步健全完善临时救助制度

2022年4月，印发《关于改革完善急难型临时救助制度的通知》，全面取消急难型临时救助对象户籍地、居住地申请限制，对受疫情影响等在外地临时遇困的群众，由急难发生地直接实施临时救助。加大对未参保失业人员等困难群众临时救助力度，对受疫情影响无法返岗复工、连续三个月无收入来源，生活困难且失业保险政策无法覆盖的农民工等未参保失业人员发放一次性临时救助金；将受疫情影响暂未就业、基本生活面临困难的大学生，以及其他因疫情导致基本生活陷入困境的家庭和个人及时纳入临时救助范围。

（二）推动出台了全省统一的低保边缘家庭认定办法

2022年9月，印发《山东省最低生活保障边缘家庭认定办法》，全面规范全省低保边缘家庭认定条件，对低保边缘家庭申请受理、审核确认、变更退出等流程做出具体规定。按照“分层分类”的原则，在收入财产认定、刚性支出扣减方面充分体现“政策梯度”，为各类专项救助政策向低保边缘家庭等相对贫困群体延伸夯实政策基础。

（三）建立健全了社会救助“三主动”工作机制

2022年5月，制定了《关于健全完善社会救助领域“三主动”工作机制的通知》，创建了社会救助政策主动告知、救助对象主动发现、救助信息主动公开工作机制。持续加强对低收入人口的监测预警，通过跨部门数据比对分析，组织基层全面开展走访摸排，符合条件及时纳入救助保障。各级通过媒体宣传、入户告知等方式广泛宣传社会救助政策。山东省6.15万个村（社区）实现救助政策“二维码”全覆盖，群众通过扫描“二维码”即可了解各类救助政策申请条件、办理流程、办理时限和办理渠道等信息。省、市、县三级社会救助热线“即转、即核、即办”群众求助线索，确保了困难群众“求助有门、受助及时”。

（四）健全完善了困难群众救助保障标准动态调整机制

2022年11月，印发了《关于健全完善困难群众救助保障标准动态调整机制的意见》，调整完善城乡低保、特困人员、孤困儿童等九类困难群体救助保障标准动态调整机制。其中，城乡低保标准与上年度人均消费支出挂钩，每年原则上按照5%—10%幅度提标；城乡特困人员基本生活标准按照不低于当地低保标准的1.3倍确定，三档照料护理标准分别不低于当地上年最低工资标准的1/10、1/6和1/3；孤儿、重点困境儿童、残疾人“两项补贴”等救助保障标准均与当地低保标准挂钩，按照一定比例确定，实现动态调整、稳步提升。

四、健全完善分层分类社会救助体系的建议

（一）加快服务类社会救助发展

尽快研究出台发展服务类社会救助政策措施，进一步明确供给主体、对象范围和服务内容。在供给主体上，既要发挥政府牵头作用，通过政府购买等方式提供必要服务，也要激发社会组织活力，撬动更多社会力量参与社会救助，实现政府“搭台”、社会组织“唱戏”、困难群众“受益”。在对象范围和服务内容上，针对不同类型困难群众提供不同的救助服务，形成逐层递进的救助服务体系。对分散供养特困人员、其他社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料；对困难家庭中的未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴；对有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶；对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等。 

（二）完善低收入群体医疗、住房等救助保障政策

建立健全因病致贫重病患者认定标准，对因高额医疗费用支出导致家庭基本生活出现严重困难的大病患者家庭实施医疗救助。进一步扩大医疗保险覆盖范围，针对支出较高的医疗服务，通过完善大病保险、医疗救助、长期护理保险等制度，进一步提高低收入群体报销比例。持续整合医疗卫生服务资源，针对慢性病、困难老年人等群体出台多样化的医疗保障政策。健全公租房租赁补贴动态调整机制，分层次满足低收入群体多样化住房需求。着力保障好农村低收入群体住房安全，对出现住房安全问题的低收入群体因地制宜采取措施实施有效保障，加大农房安全知识宣传，提高农民群众住房安全意识。

（三）多措并举激发困难群体内生动力

通过“阶梯式”政策引导，鼓励困难群体依靠自身努力实现自救。一是加强政策衔接，对退出低保的家庭，落实好低保渐退政策，符合条件的及时纳入低保边缘家庭，不断完善针对低保边缘家庭的教育、住房、就业、医疗等专项救助政策，使退出低保“坡度”变缓，增强自救意愿。二是鼓励低收入群体积极就业。加大对有劳动能力低收入群体的就业培训力度，不断提升低收入群体的就业能力，为有劳动能力的低收入群体优先提供公益岗位，增强其家庭“造血”能力。三是加强教育救助资助。完善家庭经济困难学生认定甄别机制，分层分类确定教育资助对象，同时注重加强对受资助学生的心理关爱服务，鼓励引导其自立自强，树立乐观向上的学习生活态度，主动融入集体，为其毕业后更好地参加就业奠定良好基础。

（四）健全公平合理、分配科学的救助资金保障机制

困难群众救助是中央与地方财政共同事权，具有较强的支出刚性。预计到2025年，山东省困难群众救助资金将达到216亿元，较2022年增加36亿元，各级均面临较大保障压力。一方面，积极争取更多的中央困难群众基本生活救助补助资金的支持。另一方面，在对市县分配中，以困难群众数量、常住人口等因素为主，并运用财政困难程度、支出成本差异、绩效评价结果等系数加以调节，促进财力配置格局更加符合地方实际需要，为困难群众救助政策落实提供可持续的财力保障。

作者单位：山东省民政厅

  编辑：田佳奇