企业国有资产的管理，规定纷繁，程序复杂，基于责任追究制，操作上多宁繁勿简，惟恐少走了一道程序，从而在不知不觉中违反企业国有资产管理的规定。效率高低与否，能否实现价值最大化与否，都不是重要的，重要的是要以看得见的方式在防范国有资产流失，否则，有关监管部门找上门来，你就要自证无罪。于是，只要有人提出这里可能会有国有资产流失的漏洞，决策者可能就要补上防止国有资产流失漏洞的程序或者再找其他的交易方式，甚至干脆就不交易了。国有资产的交易公开是常规，不公开是例外，公开的典型方式就是挂牌转让，挂牌又必须是一个广而告知的过程，于是，就必须要有足够长的挂牌时间，以便可能的投资人能够消化相应的信息，并有时间作出参与还是不参与的决策，比如一般要求不少于20个工作日。是故，国有资产交易首先不是有效抓住商机，不是商业利益使然，而是要避免犯错误，并且要通过公开的方式间接证明没犯错误，处处留痕。依此，境外国有企业债权处置首先考虑的应是执行境内公开挂牌转让的程序，但当此路不通时，人又不想被尿憋死，自然要问：境外国有企业债权处置能不能不走境内公开挂牌转让的程序（当然我们还可以进一步追问，境内国有企业的大额债权转让究竟为什么必须要挂牌？繁琐的防止国有资产流失的成本是否符合市场竞争的经济规律）？

一、    法律层面，企业国有资产法对境外国有企业的债权处置未有直接规范。

1、         企业国有资产法规范的主要对象是企业国有资产，而这里的企业国有资产的概念是狭义的，仅限于股权等出资性质的权益类投资，不包括债权债务等非出资性质的资产，而且这里的国有企业仅限于国家出资企业，是国家持有的国家出资企业的出资权益，不包括国家出资企业和其他企业持有的其他企业的出资权益。该法第二条规定，“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”第五十一条规定，“本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”即使规范国有企业的事项，也是指的国内国有企业的重大事项，如该法国家出资企业一章及关系国有资产出资人权益的重大事项一章，都是有关国内国有企业的，并不适用于境外国有企业。

2、         企业国有资产法规范的国有资产，主要限于国内由中央人民政府和地方人民政府或他们委托的其他机构作为出资人在国内对企业的出资。这可以从该法国家出资企业一章的有关规定看出，如第十八条“国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。”说到的都是中国法律，而不是企业所在国的法律，如果是境外国有企业，其是所在国的企业法人（即于中国来说，境外国有企业属于外国法人），首先应该遵守的是所在国的法律，而不是中国的法律、行政法规和部门规章。即使适用国内法的长臂管辖，规定的也是管辖权，而不是实体法律的适用。

3、         在本法的附则中也未有境外国家出资企业参照适用的规定。仅对境内金融企业作出了规定，其第七十六条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

二、    行政法规层面，企业国有资产监督管理暂行条例的相关内容基本同企业国有资产法，未涉及对境外国有企业的规定。

三、    部门规章层面，主要是国务院国资委的相关规定，包括企业国有资产交易监督管理办法（32号令）和中央企业境外国有资产监督管理暂行办法。前者未涉及到境外国有企业的资产管理，后者虽然涉及到了境外国有企业的管理，但一则该规定仅适用央企，并不适用地方国企，二则，即使适用央企，对于境内大额债权的转让有挂牌转让的要求，但是对于境外债权转让并没有公开挂牌转让的要求，只是要求报其上级国家出资企业核准，不属于报国资委审批的内容，地方政府的境外企业资产如何管理，由地方政府自行规定。

1、企业国有资产交易监督管理办法的国有企业是广义的国有企业，包括各个层级的国有企业，只要是国资实现了控制的企业，包括没有实现股权控股而通过协议安排的控制都属于这里的国有企业，第三条规定“本办法所称企业国有资产交易行为包括：（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。”

2、国有企业的重大资产转让，这里的资产也已经是广义的了，包括重大债权，都属于企业国有资产交易监督管理办法的规范范围。第四十八条规定“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。”

3、境内债权转让的流程，企业国有资产交易监督管理办法未明确规定的，参照产权转让的规则执行，其第五十条规定，“转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期：

（一）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；

（二）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。

企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。”

4、         对于境外国有企业在境内的资产，其交易仍应比照企业国有资产交易监督管理办法执行，而对于境外国有企业在境外的国有资产，未有需要公开挂牌的强制性规定，未能规范的原因可能是境外企业首先得遵守企业所在国的法律，而不是必须遵守中华人民共和国的法律。企业国有资产交易监督管理办法第六十五条规定，“境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境内投资企业的资产交易，比照本办法规定执行。”注意这里规定的是境外企业的境内资产，一般情况下也是要挂牌的，对于境外企业的境外资产上述办法并未作规定。而中央企业境外国有资产监督管理暂行办法第二十九条规定“境外企业有下列重大事项之一的，应当按照法定程序报中央企业核准：”其中“（六）重要资产处置、产权转让”结合企业国有资产交易监督管理办法第四十八条将重大债权列为企业重要国有资产管理的规定，可认为重大债权转让属于这里的重要资产处置。第三十九条规定“地方国有资产监督管理机构可以参照本办法制定所出资企业境外国有资产管理制度。”即该规定只限于央企的境外企业，对于地方国企的境外企业并未规定其适用。江苏省国资委相应制定了《省属企业境外国有资产监督管理暂行办法》，该办法第二条规定，“本办法适用于省属企业及其各级独资、控股子公司（以下简称各级子企业）以各种形式出资在境外所形成的国有权益的监督管理。”第十八条则作出了与国务院国资委类似的规定，“境外企业有下列重大事项之一的，应当按照法定程序报省属企业核准：”“（六）重要资产处置、产权转让；”第三十二条规定“各市国资委可以参照本办法制定所出资企业境外国有资产管理制度。”因此，对于市属国有企业的境外子公司的境外债权应如何转让，一般市国资委未作规定，因为市属国有企业的境外子企业毕竟少之又少，专门作出规定的必要性相对不是那么迫切。

四、    企业国资管理中的主要问题

不论是代表国家出资的国资委，还是各级国有企业中最高层次的国家全资或控股的国家出资企业（笔者通常会称为一级国有企业），对于下级国有企业的管理，均严重不尊重企业的经营自主权，对企业管得过多、过死，管理层级多，管理效率低，管理程序复杂，并且难以很好地理解基层企业经营之艰难，源头主要在于国务院国资委的部门规章（32号令）。国资委对国有资产管理的总体思路，在提高企业的决策效率及经济效益与防止国有资产流失的比较上，重心过分倾斜于防止国有资产流失，以至严重牺牲了企业的经营效率。比如本文讨论的境外国有企业的境外债权转让，虽然法律、行政法规和部门规章均未作出规定，但笔者估计，决策者可能基本不会决策直接协议转让，以免涉嫌因自己的错误决策导致国有资产流失而被追究责任。