（说明：1、以下未特别标注的规定，均指国资委32号令即企业国有资产交易监督管理办法，本文主要是学习32号令的笔记。2、以下的比较，主要是将国资委32号令与企业国有资产法进行比较，偶尔也包括国务院制定的企业国有资产监督管理暂行条例和国资委的36号令即上市公司国有股权监督管理办法。3、依笔者的理解，国资委的32号令作为部门规章，对于企业国有资产法规定的国家出资企业之外的其他国有企业的有关规定，对于非国有企业和自然人等非国资成份并不必然具有约束力，即32号令不具有对第三人参与国资交易的普遍约束力。4、32号令的国有企业，绝大多数并不在企业国有资产法规范的范围内。国有资产交易违反32号令的，一般来说，可能并不违反企业国有资产法的规定，不论是对国有股东，还是对其他交易参与者。5、本系列对国有企业及企业国有资产的理解在诸多方面与目前的主流观点并不一致（包括国资管理部门和司法裁判部门），笔者将在本系列的其他文章中全面点评32号令的问题，希望阅读者在实务工作中与笔者学术上的探讨保持一定距离，冷静观之。）

企业国有资产交易监督管理办法规范的内容主要有两个方面，一是作为管理方（包括国资委和国资一级企业）对企业国有资产交易监督管理的规定，二是作为资产所有者如何参与交易的程序规定（包括对国资产权交易机构的规定）。

一、    国资委审批的资产交易：包括持有的国家出资企业（即一级企业）产权的转让，以及对一级企业的增资，不包括对一级企业重大资产的公开挂牌处分，重大资产处分只有协议转让的，才需要报国资委批准--第四十八条。但无锡国资委的审批包括了一级企业的重大资产处分，甚至还包括了一级企业的重大资产租赁。国资委作为一级企业的全资股东或者控股股东，可以对一级企业的重大资产处置行为作出授权和分权的规定，这相当于股东会的决议约束，对于国资委不是股东的其他低层级的国有企业，国资委的审批，其权力来源就存有疑问，除非是经过国资股东这条线对各级股东代表行使股东权的程序约束。

1、     国家出资企业，即一级企业自身的股权转让与增资（包括转让行为的批准、评估结果的认可或备案（一般只要备案即可）、挂牌底价的确定、场内交易的场外结算的核准或审批，注意这里没有对交易结果的审批，也就是说，只要交易行为得到了批准，并依32号令挂牌，则挂牌结果就是有效的，而不是要国资委批准后才能生效。对于交易行为批准了的，再要对交易结果审批，似有行政审批权过度行使，对于公开交易的结果，如果要否定，否定的合理性何在，既然没有否定的合理性，那等于就是不要交易结果的审批。由于该股权为国资委持有，所以该股权转让的审批，就是国资委对自己转让行为的审批，所以，对一级企业之股权的转让，不应存在国资委审批一说，有的只是同级政府的审批；而增资一般是企业启动的，所以增资的审批是对企业行为的审批，其也是国资委正常行使股东权的表现。（第六条  负责所监管企业的国有资产交易监督管理）；（第七条 国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项）（第三十四条 国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。）

注1：对于32号令第七条的“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。”这里审核的是一级企业转让其持有的子公司的股权还是国家出资机构持有的对一级企业的股权，理解上有一定的争议，但结合该条其后的“其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。” 应该理解为转让的是国家出资机构持有的一级企业的股权。结合第八条，也可验证上述理解。第八条规定，对于一级企业转让其持有的子企业的股权的，国资监管机构原则上不管，只有“对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让”，才“须由国家出资企业报同级国资监管机构批准”（由此，我们不难发现第七条规定的准确性存疑）。

注2：企业国资法未单独规定国资控制的国家出资企业（为表述简捷，本文将国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有实际控制公司统一称为国资控制企业）的增资和重大资产转让，但这不影响国资委对国资控制的一级企业及其各级子企业的增资和重大资产转让有权作出管理性规定，但为了使该管理性规定具有可实施性和具有相应的法律依据，相应的内容最好写入各级国资公司的章程，这样使上述规定成为对公司、公司股东、公司董监高有约束力的公司内部规定）。

2、     一级企业的特别重要子企业的股权转让及增资（包括转让行为、评估结果认可或备案、挂牌底价的确定、场外交易结算）。该审批是对企业行为的审批，并且，这里的子企业并不限于一级企业直接持股的直接子企业，也包括一级企业的子企业的下一层级或下几个层级的子企业，因为在相当多的情况下，国家出资企业只是一个控股性的投资和管理公司，实质运营业务通常会在下属的各级子公司，国家需要的产业和资源在这些子公司，而不在一级企业。（第八条  对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。）（第三十五条 。。。。。。重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。）

3、     挂牌价低于评估价的90%的审批。 非同一企业内部的协议转让的审批。（第三十一条）

注：

1）、增资是股东权利，因此属于国资委的具体审批事项，而重大资产处分，属于标的公司的经营事务，属于标的公司向国资委的备案事项，但公司章程可分级限额授权，可规定重大的资产转让需股东会批准，这样，对于国有独资企业和国有独资公司就可以要求公司报国资委审批，对于国有控股公司和国有实际控制公司，要求公司报国资委审批并不完全妥当，因为公司可能还有非国有股东，但要求报股东会审议并无问题，报股东会审议，实则就蕴含报国资委审批之义，如此虽然看起来只是名实之争，但更关键的则是涉及公司治理，依法保护小股东的权利，规范公司运营等公司法的原则问题。

2）、国资委原则上只管国家出资企业的产权转让事项（包括增资），即自己的股权，对于下沉一级的事项，只管重要子企业的产权。国资委不再管理低层级的国资企业的产权事宜，与其说是国资委的放权，不如说是国资委回归自己的股东本位，但国资委又要求一级企业对下属的各级子企业的产权负责管理，并且要求原则上不得下放（管理办法未对此作出规定，实行的是类似窗口指导），此乃已所不欲，却要施于人。笔者认为，妥当的办法应该是一级管一级，一级对一级负责，权责清晰，责任自负。

3）、对于挂牌底价的确定，企业国资法并无必须以评估价为挂牌底价的规定，只是规定挂牌底价必须以评估价为依据合理确定（第55条），而32号令则规定首次挂牌底价不得低于评估价格（第十七条）。32号令的这一规定似乎过于刚性，因为挂牌的目的就在于通过公开市场寻求合理的市场价格处置股权，评估价转让，市场流动性充足且标的物受市场热捧时容易成交，反之就难以成交。笔者认为，为增强资产的流动性和提高交易的效率，挂牌底价可参考最高法院拍卖的规定（关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定第八条 第一次拍卖时，不得低于评估价或者市价的百分之八十。说明：最高法院对通过网络拍卖，底价可以低至评估价的70%。见最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定第十条 起拍价不得低于评估价或者市价的百分之七十。）两者都是通过公开的方式以市场化的手段处置财产，也都负有尽可能保护转让方的利益的需要，而且，这样规定，并不等于该底价就是成交价，因为通过公开市场处置，存在一个假设的前提，公开的市场竞争可以实现商品的合理市场价格，更何况，这只是一个最低保留价的规定，转让人为更好地保护自己的利益，完全可以设置一个高于最低价的拍卖底价，从而使交易有更大的成功概率，不能因为底价可以设低一些，国有资产流失的可能性就大一些而过分降低国有资产处分的效率。底价的设定要有合理性，即在提高交易效率与防止国有资产的损失之间有个合理的平衡。比如当前，上市的银行股票相当一部分只有净资产的八折，甚至更低，如果此时仍然坚守转让非上市的银行股权的底价不得低于评估价，挂牌成交的机率就可想而知，明知不具有可行性，完全撇开了市场的现状而走冗长的交易程序，实则是教条的费财费力之事。

4）对于挂牌底价低于评估价格的90%的，还要报国资委批准更是没有必要。笔者认为，对此仍然可以参照法院执行的规定，降价不得超过80%，这是正常程序，不应该再需要批准，原价卖不掉，降价很正常，只要在合理范围内的降价，就不存在批准，底价降20%可以认为是基本合理的，不然，法院的规定就有问题了。低于80%，则适用超出合理范围，需要批准。应赋予公开交易更多的市场弹性，应尽可能减少不必要的审批，以提高交易效率，转让人觉得价格低了的，其可以少降点价或者不再挂牌转让了，至于可能会因降价而产生腐败问题，通常而言，公开即是阳光，阳光是最好的防腐剂。

5）从整个32号令来看，其基调是过于保守的，似乎宁可牺牲效率，也要防止国有资产流失，所以，对于交易中的程序无不谨小慎微，在实际执行中，监管部门对审批的谨慎更是发挥到极致。依该规定的节奏，根本无法使企业适应市场竞争的效率需要。以此来看，该规定对于公益型的国家出资企业或许问题不大，因为这类企业对于市场的灵敏度可以相对低一些，交易效率也可以低一些，但对于商业型的国家出资企业则困难较大，企业往往会由于这一冗长的程序丧失交易的机会。依32号令，国资就不宜进入交易效率要求高的充分竞争行业，试想想，一个国有企业转让一笔股权走交易程序都至少要2个月以上，正常情况要3至4个月以上，这对于那些专业股权投资的国有创投机构，显然很多股权是不能去投资的。

二、  国资委备案的事项：

1、重大资产处置的制度，非对具体处置行为的备案。（第四十九条 国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案。）

2、设置受让方的资格条件。（第十四条 产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。）

三、  国资产权的范围：企业国有资产法的企业国有资产仅指国家对一级企业的投资权益，而32号令将其扩大为国家对一级企业的权益，以及各级国资全资或控股的企业对下一级企业的投资权益。但在监管上，具体事项上的监管仍只是监管一级企业的股权，其他的具体事项的权限规定为一级企业行使。（第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业（注：这就扩充了范围，因这一扩充而下面继续扩充）；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业（注：这里扩充出了联合控股的国资概念）；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业（注：这里扩充出了实际控制的国资概念）。）

注1：国资委原则上只管到一级企业，二级企业及以下的各级企业，国资委授权一级企业管理。（第六条  国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理，定期向同级国资监管机构报告本企业的国有资产交易情况。）（2017国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知，国务院国资委“将延伸到中央企业子企业和地方国有企业的管理事项，原则上归位于企业集团和地方国资委。”“国有企业要进一步明确各治理主体行权履职边界，层层落实责任，”）

注2：企业国有资产在企业国有资产法中指的是国家对企业的出资权益，相应的转让行为则称之为企业国有资产交易；在国资委的企业国有资产交易监督管理办法中企业国有资产已经包括各个层级的国资控股或实际控制的国企的出资权益，该出资权益又称为企业国有产权，而企业国有资产交易的范围除出资权益的转让外，还增加了国家出资企业的增资、国家出资企业的重大资产转让。更重要的是企业国有资产法的企业国有资产是国家出资的股东持有的出资企业的股权，而32号令的企业国有资产是该国有企业的资产，且并不限于持有的子公司的股权。

注3：对于国资实际控制企业，在上市公司国有股权监督管理办法中基本没有此类型（详见该办法第三条，虽然该办法第七十四条有实际控制这一概念，“不符合本办法规定的国有股东标准，但政府部门、机构、事业单位和国有独资或全资企业通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配其行为的境内外企业，证券账户标注为“CS”，所持上市公司股权变动行为参照本办法管理。”）

问题：国资委对一级企业管理各级子企业的授权，权力来自何处？一级企业对低层级的子企业的管理权来自于何处？公司法赋予了各公司的经营自主权，国资委制定的部门规章，是否与公司法规定的公司治理有冲突。

四、  扩大了资产交易行为的范围：国有企业的增资扩股和重大资产处置，无锡国资委还扩大到了企业资产的租赁。（第三条  企业国有资产交易行为指：（一）国家出资机构及企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）企业增资；（三）重大资产转让行为。）

比较企业国有资产法第五十一条:国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为。

企业国资法的企业国有资产是标的公司的股东层面的出资，是标的公司之上的上一层权利，而32号令的企业国有资产是标的公司的法人财产，是标的公司层面的企业财产。