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蔡锷（1882－1916）

云南政局初步稳定后，以蔡锷为首的都督府坚持民主革命思想和务实的工作作风，在稳妥推进政治改革的同时，还积极推行了一系列具有民主革命性质的政务改革。

首先，改革军政官制。云南光复后，蔡锷“撤换了一批只想升官发财的县知事，任用克己奉公的青年知识分子代替他们，在军队中也任用一批青年的军官来代替旧军官，从而在政府机关和军队中注入了新的民主血液”。同时，蔡锷着手进行官制改革，先是组织官制改革调查，内容分为单位名称及驻扎所在、所掌事项、本机关之组织、所设员役暨其名称、各员俸给之数、各员之职务、职员系统、职员阶级、所承本管官厅暨所承各主管官厅、所管各分机关以及关于官制各事宜等十一项，以为制定官制的参考。在调查的基础上，根据云南的情况，1912年7月，云南都督府颁布了《都督府官制草案》，对行政官制、组织机构、职权范围和人员配置都做了明确规定。行政官制分为三级：以都督府为第一级，各司为第二级，各府、厅、州、县为第三级。都督府下设：军务、外交、内务、财政、教育、实业6个司。其中，军务司掌管军事和军事教育、公共卫生等事宜。外交司掌管边界交涉、通商传教、关税邮政、外国旅游者管理、聘用外国人等事项。内务司掌管全省地方行政、地方自治、地方巡警、吏治等多项事宜。财政司掌管全省钱粮厘税各项岁人、各机关的经费、预算、决算、公务员薪饷等。教育司掌管全省大、中、小学的教育行政和教师培训等事项。实业司掌管全省实业的发展、工业建设、实业团体和商业等。同时，还颁布了《云南地方行政官厅分科办事章程》的规定，将全省的府、厅、州、县分成3等，各级公署分为行政、司法、理财3科，并规定了各科的职权和高等文官、普通文官选拔办法，以为更换各府、厅、州、县行政官及佐治人员之预备。在军队方面，改陆军军制为师、旅、团、营、连，规定军官官阶三等九级制，上级为正都督、副都督、协都督；中级为正都尉、副都慰、协都尉；下级为正校尉、副校尉、协校尉。师长授以副都督，以下递降之有差。

1912年3月间，都督府颁布《试验文官暂行规则》，分高等和普通两种，并规定，凡报考者须具有基本资格是：(1)年满二十五岁以上的男子；(2)未犯过刑事重罪及剥夺停止公权者；(3)未受破产之宣布者；(4)身家清白者；(5)现未吸食鸦片者。报考高等文官的还须有下列特别资格之一项：(1)在国内外中学或相等学校毕业，曾入大学或专门学校有五年以上之程度者；(2)在中外法政学堂高等专门毕业者；(3)在中外速成法政一年以上毕业，曾任教员或办地方公益三年以上著有成绩者；(4)旧时七品以上官吏有政声无劣迹者。报考普通文官的还须有下列特别资格之一项：(1)在中外中学及相等学校毕业者；(2)在自治研究所毕业，曾办地方公益素有经验者；(3)旧官吏七品以下有政声无劣迹者；(4)在旧衙署办公无劣迹者。报考者经严格的资格审查后，还须参加笔试和口试。笔试三天，第一天，高等文官笔试考国文、国语文（任择一种，不能者可免考）、外国历史和地理、本国历史和地理、文牍等五科。普通文官笔试考国文、书法两科。第二、三天，高等文官考宪法、刑法、民法、行政法、经济学、刑事诉讼法、民事诉讼法财政学等8科，并加试商法、国际公法、国际私法（三科可任选一科或两科）。普通文官考法学通论、本国历史和地理、算术、文牍等4科。第四天为口试。考试结束后，将各报考者笔试和口试成绩合计后，揭榜于都督府大门外，以80分以上的为甲等补官，60分以上的为乙等试补官。出榜后第三天，考取者被召至都督府，由蔡锷亲自训话，并按榜逐一点名发给凭照。对于考取高等文官的，以各府厅州府的行政官和司法官及其他同等官任用；对于考取普通文官的，以各府厅县州府的佐治官及各司局的办公人员委用。当时一位参加考试者对蔡锷此举评价很高，他说：“一般舆论对于蔡督这次试验和训诫文官的事都认为对云南的吏治将有良好的效果，尤其对于前清的贪官污吏和劣幕、劣绅、土豪、衙蠹人等已为社会所不容者，妄图乘机倖进得为新政府的官吏遭到摒弃，榜内没有一个被人指摘攻击，更可证明蔡督荡涤瑕秽的革命精神，也可证明从事试验的人员具有公正严明的作风。”

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蔡锷致外交部的咨文

其次，精简政府机关。都督府成立后，蔡锷注重机关的精简，认为多一重机关，即多一重手续，不利于提高办事效率。因此在军政府设立财政司，将财政、钱粮归并，撤消了藩司和粮道；设立实业司，将前清时综于劝业道的农、工、商、矿以及盐务、三井督销局、电报局、电话局等悉归于实业司，撤消了劝业道和盐道以及有关局。同时将邮政局归外交司，提、镇、参、游归参谋厅，从而精简了一批重复的机构和冗员，不仅节省了开支，而且提高了办事效率。

第三，编制五年政纲。蔡锷以为：“一切政务，非通筹全局无以定缓急轻重之序，非严立程限断难免始勤终怠之虞”，因此，将全省划分为11区，每区派1名调查委员，调查各地民政、财政、司法及应兴应革事宜，同时又通令各机关就所管事务，审量力之赢绌，事务之重轻，提出五年建设方案：

照得滇省反正以来，大局已定，不能不亟图建设，以期恢张势力而巩固治安。惟缔造之初，头绪纷繁，非总挈大纲，无以收纲举目张之效；非统筹全局，无以为按程递进之资。现中央临时政府已告成立，将来必宣布大政方针，为各省所宜遵行。但滇处边远，与腹省情形不同，措注缓急之间，必先预为筹定。兹拟自大中华民国元年起至五年止，所有省内一切应办事宜，预先规定政纲，以为进行之准则。惟事关大计，非由各项行政主管官员悉心筹拟，恐无以切事实而利推行，合饬通行札饬。札到，仰该部即便转饬所属各员，体察国情民力，将该管职务于五年内应行筹备事宜，拟定大纲，限新历二月初十日以前汇呈核夺，以便发交临时议会议决，颁布施行。

在各地、都督府各机关提出建设方案的基础上，蔡锷组织编制滇省五年政事纲要，交临时省议会议决后予以公布。之后，为了保证各政事顺利进行，蔡锷又令编制办事程限表，由主管长官督励所属，按期进行。

第四，制定规章制度。云南都督府成立后，蔡锷认为，“为政须有统系秩序，乃可责效观成。”于是，陆续主持制定和颁布了《云南都督府政务会议章程》、《改良行政官厅文牍分别投递各机关划一章程》、《省外官员赴任卸任旅费暂行简章》、《暂行文官任用令》、《文官惩戒令》、《文官奖叙令》、《文官惩戒委员会简章》、《公务员受贿及侵吞款项暂行条例》、《禁兼差、兼薪令》、《裁制公务员互相攻讦规条》以及上下班制度、会客请客制度等数十种。这些制度包括政府的办事规程和要求，政府官员的选用、奖惩、工作纪律等等，而且每个制度极为完备具体，可操作性强，反映了蔡锷高超的管理才能和求真务实的工作作风。例如，《暂行文官任用令》中，规定了文官任用分为特任、荐任、选任三种，并对各种文官任用的资格、程序等都作了具体的规定。又如《公务员受贿及侵吞款项暂行条例》中规定：公务员收受贿赂的“处1月以上2年以下之禁锢，附加20元以上，100元以下之罚金”。如果是司法官吏收受贿赂的，“处3月以上，3年以下之禁锢，30元以上，300元以下之罚金”。如有枉法行为者，“处6月以上，6年以下之禁锢，附加60元以上，600元以下之罚金”。如果是在刑司裁判中司法官吏和警察收受贿赂的，“处4月以上，4年以下之禁锢，并附加40元以上，400元以下之罚金”。这些制度的制定和实施，使“前清官吏敷衍因循之习，廓除殆尽”。同时，蔡锷决定，对于省内一切重大事宜，定期举行都督府政务会议，都督以及省内各机关人员，及省议会议员、参议处参议，皆举代表莅会集思广益，筹议本省应兴应革事宜。议决之事，即由都督令有关机关限期举办，并将会议议决事项在报上公布。例如，1912年8月28日，政务会议研究了蔡锷提出的巡警管辖、自治官治之范围、会计检查厅职务及权限、学校开设军事教育等十个重要问题，明确了办理部门及办法。

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来源：云南《天南日报》

第五，调整行政区划。为利于行政管理，都督府对地方行政区划及管理机构进行了一系列的改革。一是规范地方管理体制，地方行政官厅，仍沿府厅州县名称，但府县同城者，则撤县而以府兼摄县事，为日后统一县治打下基础。二是合理调整县级区划，对区域面积过大的县进行调整，添设县治六个：于大姚、永北间白井地方，设盐丰县；于元谋、定远、禄丰间黑井及琅井、阿陋井诸地，设盐兴县；于蒙化、太和、永平间，设漾濞县；于赵州、蒙化、云南县相错地，设弥渡县；于剑川、维西、云龙间设兰坪县；于滇西、西藏毗连之地设阿墩县。同时，在沿边土司及汉夷杂处之地的永宁、泸水、菖蒲、盏达、威信、井桧、盐井渡、六城坝、溪处、曲江、靖边、普文等，均各设行政委员；在芒板、干崖等地设弹压委员，为将来在这些地方建设县治作准备。三是以全省划为滇中、迤西、迤南、临开广四区，各设观察使署，协调管理所属地方的内务、财政、教育、实业等事项。并任周钟岳为滇中观察使，吴良桐为临开广观察使，李曰垓为滇南观察使，杨普为迤西观察使。

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云南都督府秘书长周钟岳(1876-1955)

以上政务改革措施井井有条，效果显著，云南出现了“自都督以下，各项行政官及公务员之已有改革经验者，莫不悉心擘划，集思广益，举应亟改良之要道，条陈于政府，期由临时建设，而使进于稳固划一之建设”的良好局面。蔡锷自己对于云南出现的这种新的局面也是满意的。他曾对友人说：“满清时代，服公人员莫不有一种暮气。反正以来，气象为之一新。为公仆者孜孜亟亟，几有不遑寝锬之概。……现军府规定办公时问，除值日员不分昼夜，随时办公外，其他各员一律自晨八时起至晚六时止为标准，甚得张弛之法。”由于各级行政官员勤政廉政，民初的云南百业俱兴，政通人和，社会安定，“实为南北各省之冠”。

（摘自：邓江祁著《护国元勋蔡锷传》第五章“经略南滇”）