《工人日报》（2015年11月07日 07版）

本报记者 张伟杰

被称为“民告官”的行政诉讼曾有三难——立案难、判决难、执行难。2014年修改的新行政诉讼法为破解“三难”写入了诸如立案登记制等很多新规定，然而，最高人民法院的行政审判工作情况报告显示，法律运行一年多来，立案难的问题的确解决了，可审判中的“告官不见官”、原告败诉率高以及行政干预等难题依然存在。

11月3日，全国人大常委会分组审议最高人民法院关于行政审判工作情况的报告，常委会委员针对如何破解上述难题发出建议。

告官不见官规定“形同虚设”

建议将官员出庭纳入考核

民告官却“难见官”曾是行政诉讼的难题之一。从法律上约束行政机关负责人出庭作为2014年新修改的行政诉讼法一大亮点，规定得非常明确：被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不出庭或者无故半途退庭，法院可以向他的上级行政机关和同级监察机关提出给予处分的建议，并且可以将他的行为向社会公布。

从理论上看，这一规定的威慑力够大。然而，法律实施一年后，“告官不见官”的局面依然突出。

据范徐丽泰委员介绍，全国人大内司委的报告显示，贵州全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉的出庭率不足1%，内蒙古法院在2013年审批近2000件行政案件，行政首长出庭的只有8人次。

“民告官，但是见不到官，这不利于矛盾纠纷的解决。”陕西省人大常委会副主任安东介绍说，司法实践中，行政相对人对行政机关负责人出庭有强烈要求，大部分案件的原告都提出了申请，据一些基层法院法官反映，大概有60%~70%的群众都提出行政机关的正职或者副职出庭的要求，但行政机关负责人并不出庭，又不说明理由，影响了法律的权威性。

郑功成委员发出疑问：“能不能把行政机关负责人出庭应诉和提高判决执行力作为一种政治纪律来约束？”他说，如果像现在这样百分之零点几的出庭率，行政诉讼对于行政机关来讲是没有负担的，可以不出庭，判了以后也可以不执行，对行政机关不当行政而言，几乎没有成本，因此，应当提高行政机关不当行政的政治成本。

安东建议国务院研究行政机关负责人出庭应诉的意见，对全国政府系统行政机关负责人出庭应诉作出明确规定，不能出庭应当向法院书面说明理由，无正当理由又拒不到庭的应有处理措施，并将出庭应诉纳入行政机关负责人的考核。

有的“官”败诉后就扣法院的分

建议行政诉讼案件由异地审判

最高人民法院《关于行政审判工作情况的报告》披露，行政审判的外部环境仍存在不少问题，比如，有的领导干部不能正确对待行政诉讼，不尊重群众诉权，不支持法院受理行政案件；有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果；有的地方党政领导干部仍然公开插手行政案件，少数地区规定如判决行政机关败诉即对相关法院考核扣分……

“‘公正司法’怎么做到公正？”全国人大代表姚建民说，各级人民法院判决行政机关败诉5.9万件，败诉率为9.1%，也就是说民告官胜诉率9.1%，绝大部分还是民败官胜，行政诉讼是非常难，告状可以，能不能胜诉，这个很难，难在法院判案的难度上。

梁胜利委员建议深化司法体制改革。他说：“法官本身也有顾虑，政府败诉了，你的经费，你的项目，你的行政级别都在当地，大家都怕被影响，这是一个不敢公开而事实存在的因素。当前的司法体制改革解决了管理的问题、经费保障的问题，要加大这方面的推动力度。”

全国人大代表耿福能建议尽快形成行政诉讼异地审判。他说：“无论怎么变，我们社会已经形成这种习惯，当地审判肯定是民告官胜不了，也不会公平公正，至少60%或80%以上不会是公平公正的。”

陈光国委员说, 推进行政案件管辖制度的改革成效明显，他举重庆的例子说，该市作为试点，近年来开展了交叉指定管辖和跨区域集中管辖的试点工作，跨区域审理的案件中行政机关的败诉率增加，“民告官”的胜诉率上升，当事人的反映是比较好的。

干预审判还理直气壮地说不是为个人

建议省以下人财物统管防止地方干扰

行政诉讼是解决公民与政府争议的最后一道防线，在保障人权 、监督行政机关依法行政方面作用巨大。

但实践中却存在诸多影响审判健康运行的理念，比如有的法院将是否得到某些地方领导的首肯作为评价案件社会效果的标准，并以所谓“社会效果”否定法律效果，不能坚守法治底线；有的在案件处理上抗不住干扰，顶不住压力，不敢严格司法等。

“行政审判相比刑事审判更加复杂，更加难以处理。”黄伯云委员表示，法院有很多难处，只保护一方不行，会出现问题，既要保护老百姓的利益，也要保障政府机关依法行政，要做好这项工作难度确实很大。

万鄂湘副委员长指出，行政审判现在面临的问题是审理难，在审理难方面主要面临的是体制问题。

“干预司法审判的案件不少，还理直气壮地说不是为了我个人，是为了行政机关权威性，地方涉及大量拆迁补偿问题的时候，法院也非常为难。”万鄂湘进一步分析认为，审理过程中，体制问题的纠结点还是因为改革措施没有到位，省以下人财物的统一管理还没有动。海事法院是省一级人大常委会任命的，基本上实行省以下统一管理，地方县市两级的行政机关想干预海事案件，基本上不可能。铁路法院也是一样，全国30多个铁路法院，分两级，36个基层的，10来个中级铁路法院，北京和上海就是利用铁路法院的机制，把行政案件集中到铁路法院管辖。

万鄂湘认为“改革不要等，统一管辖的问题，要扩大试点。”“现在的铁路法院可以改一个名字，或者最高人民法院作个指定管辖，就可以管起来了，这是很容易做的事情，不一定要等。”

针对地域限制等行政审判中存在的诸多问题， 董中原委员建议建立若干中级法院规格的行政法院。

董中原委员说，设置行政法院在大陆法系的国家和地区是一种通行做法，应针对行政审判业务和队伍工作现状，撤销基础法院和中级法院中的行政庭，依照知识产权法院、海事法院的建制规格，在省会城市及主要中心城市建立若干中级法院规格的行政法院，全国范围内设置100个行政法院实现全覆盖。在一些交通不便地区，可以适度设置派出法庭。“这样可以集中行政审判力量，提高行政审判的业务能力，打破地域限制，对于破除当前行政审判工作存在的诸多问题，将会是一项治本的有效举措。”