法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，属滥用职权
2024-01-02 07:42:27
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浙江判例：人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，属于滥用职权
【裁判主旨】
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014–2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。”2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1～2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。具体到本案，申请人企业在余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以杭州市城乡建设设计院股份有限公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且杭州市城乡建设设计院股份有限公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。在本院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
【裁判摘要】
浙江省高级人民法院
行 政 判 决
书
（2021）浙行再7号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）余姚市甬兴气体分滤厂。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）余姚市住房和城乡建设局。
余姚市甬兴气体分滤厂（以下简称甬兴气体分滤厂）因诉余姚市住房和城乡建设局（以下简称余姚市住建局）燃气经营许可一案，不服宁波市中级人民法院于2019年12月24日作出的（2019）浙02行终622号行政判决，向本院申请再审。本院经审查，于2021年1月18日作出（2020）浙行申683号行政裁定，决定本案由本院进行提审。2021年2月22日，本院依法对该案立案再审，并依法组成合议庭后于2021年3月30日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
甬兴气体分滤厂申请再审称：一、本案被申请人将申请人的申请领取燃气经营许可证的行为错误认识为申请燃气经营许可，重复行政许可评价错误作出不予许可决定，原一、二审判决认定法律行为错误。二、原一、二审判决采信证据错误，认定事实不清。原一、二审法院作出与（2018）浙0281行初94号判决完全相反的判决的唯一依据是《相关情况说明》，该份由杭州市城乡建设设计院股份有限公司作出说明明显违反现行法律，依据不充分，结论不公正，不能作为裁判的依据。三、原一、二审判决适用法律错误。四、原一、二审判决说理不明。因此，本案行政许可行为中，燃气规划允许新增座储配站，被申请人行政机关不存在裁量的余地，不存在可以增设也可以不增设的选择空间，符合条件的就应当给予许可。如果允许行政机关所谓弹性规划，弹性许可，明显给权利创造了寻租的空间，这是与行政许可创设的公开、公平、公正、非歧视的原则初衷相违背。请求撤销原一、二审行政判决和被申请人作出的《不予行政许可决定书》，责令被申请人重新作出行政许可决定。
本院认为，根据《燃气经营许可管理办法》第三条“住房城乡建设部指导全国燃气经营许可管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作”之规定，被申请人余姚市住建局具有核发瓶装燃气经营许可的法定职权。
《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第一项规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；……。”《宁波市燃气管理条例》第十三条第一项也规定：“从事燃气经营活动的企业，应当具备下列许可条件：（一）符合燃气专项规划要求；……。”根据上述规定，从事燃气经营活动的企业要获得燃气经营许可证，必须符合当地的燃气发展规划和燃气专项规划的要求。
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014–2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。”2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1～2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。具体到本案，申请人企业在余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以杭州市城乡建设设计院股份有限公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且杭州市城乡建设设计院股份有限公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。在本院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
综上，原一、二审判决认定余姚市住建局非以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，适用法律错误，依法应当予以纠正。余姚市甬兴气体分滤厂的申请再审理由正当，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第五项及第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用<</font>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销余姚市人民法院（2019）浙0281行初47号行政判决；
二、撤销宁波市中级人民法院（2019）浙02行终622号行政判决；
三、撤销余姚市住房和城乡建设局于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令余姚市住房和城乡建设局对余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。
本判决为终审判决。
审 判 长 江
勇
审 判 员
唐维琳
审 判 员
楼缙东
二〇二一年五月二十一日
书 记 员 张
莹
法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，属滥用职权
浙江判例：人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，属于滥用职权
【裁判主旨】
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014–2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。”2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1～2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。具体到本案，申请人企业在余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以杭州市城乡建设设计院股份有限公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且杭州市城乡建设设计院股份有限公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。在本院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
【裁判摘要】
浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）浙行再7号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）余姚市甬兴气体分滤厂。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）余姚市住房和城乡建设局。
余姚市甬兴气体分滤厂（以下简称甬兴气体分滤厂）因诉余姚市住房和城乡建设局（以下简称余姚市住建局）燃气经营许可一案，不服宁波市中级人民法院于2019年12月24日作出的（2019）浙02行终622号行政判决，向本院申请再审。本院经审查，于2021年1月18日作出（2020）浙行申683号行政裁定，决定本案由本院进行提审。2021年2月22日，本院依法对该案立案再审，并依法组成合议庭后于2021年3月30日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
甬兴气体分滤厂申请再审称：一、本案被申请人将申请人的申请领取燃气经营许可证的行为错误认识为申请燃气经营许可，重复行政许可评价错误作出不予许可决定，原一、二审判决认定法律行为错误。二、原一、二审判决采信证据错误，认定事实不清。原一、二审法院作出与（2018）浙0281行初94号判决完全相反的判决的唯一依据是《相关情况说明》，该份由杭州市城乡建设设计院股份有限公司作出说明明显违反现行法律，依据不充分，结论不公正，不能作为裁判的依据。三、原一、二审判决适用法律错误。四、原一、二审判决说理不明。因此，本案行政许可行为中，燃气规划允许新增座储配站，被申请人行政机关不存在裁量的余地，不存在可以增设也可以不增设的选择空间，符合条件的就应当给予许可。如果允许行政机关所谓弹性规划，弹性许可，明显给权利创造了寻租的空间，这是与行政许可创设的公开、公平、公正、非歧视的原则初衷相违背。请求撤销原一、二审行政判决和被申请人作出的《不予行政许可决定书》，责令被申请人重新作出行政许可决定。
本院认为，根据《燃气经营许可管理办法》第三条“住房城乡建设部指导全国燃气经营许可管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作”之规定，被申请人余姚市住建局具有核发瓶装燃气经营许可的法定职权。
《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第一项规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；……。”《宁波市燃气管理条例》第十三条第一项也规定：“从事燃气经营活动的企业，应当具备下列许可条件：（一）符合燃气专项规划要求；……。”根据上述规定，从事燃气经营活动的企业要获得燃气经营许可证，必须符合当地的燃气发展规划和燃气专项规划的要求。
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014–2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。”2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1～2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。具体到本案，申请人企业在余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以杭州市城乡建设设计院股份有限公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且杭州市城乡建设设计院股份有限公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014–2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。在本院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
综上，原一、二审判决认定余姚市住建局非以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，适用法律错误，依法应当予以纠正。余姚市甬兴气体分滤厂的申请再审理由正当，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第五项及第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用<</font>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销余姚市人民法院（2019）浙0281行初47号行政判决；
二、撤销宁波市中级人民法院（2019）浙02行终622号行政判决；
三、撤销余姚市住房和城乡建设局于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令余姚市住房和城乡建设局对余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。
本判决为终审判决。
审 判 长 江 勇
审 判 员 唐维琳
审 判 员 楼缙东
二〇二一年五月二十一日
书 记 员 张 莹