上海案例：行政相对人放弃陈述和申辩不能被推定为放弃申请听证
【裁判主旨】
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据最高人民法院指导性案例6号的阐释，该条款虽未列明“没收财产”，但“等”系不完全列举，应当包括与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。被没收的涉案成品油达232.974吨，具有较大财产价值，被告执法实践中亦已将听证事项作为告知范围。因此，被告在作出罚没涉案成品油决定之前，应当履行向原告告知听证程序的义务。
其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩意见，陈述和申辩属基本权利范畴，即任何行政相对人都有权以口头或书面形式行使。根据该法第四十二条，听证是特定行政处罚决定的相对人享有的重要程序权利，听证需要符合法律程序规范，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人委托代理人与质证等事项。当事人陈述和申辩权利的行使与要求举行听证并行不悖，只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。同时，行政机关履行法定义务与当事人权利行使无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求举行听证。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。
最后，被告未能证实其已实际履行听证告知义务。前文已述，陈述和申辩权利与听证权利应当分别进行告知，行政机关也应当分别予以证明。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有经相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，第二页记载了听证权利的告知内容，原告仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而第二页没有原告签字或捺印，且原告放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明被告已告知了听证权利内容。被告称已经向原告进行了口头告知，并表示该笔录系向原告告知并得到其确认之后才进行打印的。该种解释存在一定可能性，但行政机关对作出的具体行政行为依法负有完全的举证责任。在没有其他证据佐证的情况下，且与办案民警在出庭时陈述的事实相矛盾，故本院难以支持被告的该项抗辩主张。根据现有证据，尚不足以证明被告依法已向原告告知了听证权利。因此，被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法，应当予以撤销，需依法重新作出处理，切实履行告知相应听证程序的义务。
【裁判摘要】
上海海事法院
行 政 判 决 书
（2019）沪72行初34号
原告房长孝。
被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）。
原告房长孝不服被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）行政处罚一案，于2019年6月4日向上海市静安区人民法院提起行政诉讼。上海市静安区人民法院同日立案后，10月8日以属海事行政案件为由将本案移送至本院管辖。本院同年10月25日立案后，依法组成合议庭，于12月12日和2020年1月15日两次组织证据交换，并送达了证据清单副本。受新冠疫情影响，本案经批准延长审限3个月，并于3月26日、5月18日公开开庭进行审理。原告委托代理人邓贤仁、原上海市公安边防总队边防支队副支队长陆飞和原上海市公安边防总队边防支队委托代理人蔡东升到庭参加诉讼。后因原上海市公安边防总队边防支队机构改革，未确定权利义务承受人，本院于2020年5月25日裁定中止诉讼。9月30日，上海市公安局边防和港航公安分局确认其系原上海市公安边防总队边防支队权利义务承受人，并变更委托代理人。本案恢复审理后，原被告双方均确认此前进行的诉讼行为，并不再要求重新开庭。本案现已审理终结。
被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）于2019年4月2日作出行政处罚决定书（沪公行罚决字〔2019〕100007号），因原告房长孝雇佣房友钱驾驶“兴泰油002”轮船舶在上海浦东机场码头外围海域运输无合法手续成品油，被三甲港边防派出所民警当场抓获，遂根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条规定，决定给予没收成品油232.974吨的行政处罚。
原告诉称，被告作出行政处罚决定前，未通知原告现场进行清点、称重，被告处罚决定认定事实错误，证据不足。根据内部通知，被告对上海市浦东机场外侧水域不享有管辖权。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》不属于法律、行政法规、部委规章或地方性法规，创设“没收非法货物”的行政处罚没有依据，超出了《中华人民共和国行政处罚法》授权，因此被告适用该规定作出没收决定，没有法律依据。被告在作出行政处罚决定时，剥夺原告依法享有的陈述和申辩权利，没有告知原告有权要求举行听证，违反法定程序。原告诉至本院，请求判决撤销被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）于2019年4月2日作出行政处罚决定书（沪公行罚决字〔2019〕100007号），并承担本案诉讼费用。
被告辩称：（一）处罚决定认定事实清楚，证据充分。原告房长孝是“兴泰油002”轮船主，但无法提供该轮所运输成品油的合法手续，因此被告作出行政处罚的事实是充分的。（二）根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条、第三条，被告对涉案行政处罚具有管辖权。（三）处罚适用法律正确。本案适用依据是海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条，该规定系根据国务院2003年第15次常务会议精神，经国务院批准下发，属于部门规章，可以作为没收处罚的依据。（四）处罚程序合法。根据《行政处罚法》第四十二条规定，本案虽不属于法律、法规明确规定应当告知听证权利的情形，但办案民警也已明确告知当事人的听证权利，并制作了行政处罚告知笔录，原告明确表示“不陈述、不申辩”，笔录第二页是系统自动生成，只是原告遗漏签字。而且在《行政处罚决定书》送达时，再次向原告当面告知了陈述、申辩、听证等，不存在剥夺原告依法享有的权利。因此，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：一、《受案登记表》（浦公（三甲港边）受案字〔2019〕100010号），用以证明被告依法受理该案，以及案件发生的时间、地点等。原告对该证据的真实性没有异议，但认为被告在该海域没有执法管辖权。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案有关联，原告关于被告管辖范围的异议不影响证据效力认定，故确认其证据效力和证明力。二、《证据保全决定书》及相应保全清单（三份，沪公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100005、100006号，浦公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100043号），用以证明被告依法对涉案成品油采取证据保全措施。原告对该证据的真实性、合法性和关联性不予认可，涉案船舶装载成品油300余吨，警方记录仅232吨，另有香烟和3万多现金没有记录在案。本院认为，被告已提供证据原件进行核实，故确认其真实性，且与本案有关联，在《证据保全决定书》（浦公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100043号）及其附件中已载明扣押的物品及数量，原告签字捺印确认，故确认其证据效力和证明力。三、《传唤证》（两份，浦公（三甲港边）行传字〔2019〕100001、100002号），用以证明被告依法对房长孝和房友钱进行传唤。原告对该证据的真实性没有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，也认可经传唤的事实，故确认其证据效力和证明力。四、鉴定聘请书（浦公（三甲港边）鉴聘字〔2019〕100004号）、品质证书（编号××）、鉴定意见通知书（浦公（三甲港边）行鉴通字〔2019〕100002号）及鉴定资格证书，用以证明被告依法对油品进行鉴定，并将鉴定结果通知原告。原告对该证据的真实性没有异议，但对内容有异议，认为该批油料的含硫量超标，不符合国家柴油标准，不能以此认定为成品油。本院认为，因原告对该组证据的真实性没有异议，且与本案有关联，故确认其证据效力，该组证据可以证明被告依法定程序对油品进行鉴定，根据鉴定结果，涉案油料属于成品油。五、行政处罚告知笔录及打印操作光盘（一张），用以证明被告在处罚前已依法履行告知程序，告知笔录是系统自动生成，笔录第二页未签字是民警疏忽，未违反告知程序。原告对该证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，记载听证告知事项的笔录第二页没有原告签字，原告虽放弃当场陈述和申辩权利，但没有被告知听证权利。本院认为，被告已提供笔录原件进行核对，且与本案有关联，故确认其证据效力，笔录第一页经原告签字捺印确认，而第二页仅有民警签字，被告虽提供光盘并当庭演示该笔录是系统自动连续打印生成，但笔录打印流程与听证告知程序不直接相关，不足以证明被告的证明目的。六、《行政处罚决定书》（沪公行罚决字〔2019〕100007号），用以证明被告依法作出行政处罚，向原告进行宣告并送达。原告对该证据的真实性没有异议，但对行政处罚行为有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案有关联，被告对行政处罚行为的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。七、询问笔录（六份，其中与房长孝的询问笔录两份、与周维胜的询问笔录一份、与房友钱的询问笔录三份），用以证明原告系船主，其无法提供该批成品油的合法手续，民警已告知油品、数量，以及该批成品油的过驳时间和地点。原告对该组证据的真实性没有异议，但认为油品、数量是民警直接告诉的，不能证明实际情况，且笔录中提到的执法区域不属于被告的管辖范围。本院认为，因原告对该组证据真实性没有异议，且与本案具有关联，故确认其证据效力，证明内容将结合其他证据综合予以认定。八、2019年3月22日过驳情况，用以证明涉案成品油的过驳数量等事实。原告对该证据的真实性没有异议，但认为过驳前被抽走的一批油料以及清舱时的剩余油料没有记录。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案具有关联，原告对油料数量的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。九、2019年3月25日寄库证明，用以证明过驳油料寄存至上海污水厂油库。原告对该证据的真实性没有异议，对油料数量有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案具有关联，原告对油料数量的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。十、户籍资料，用以证明房长孝身份信息。原告对该证据没有异议。本院认为，因原告对该证据没有异议，故确认其证据效力和证明力。十一、合伙协议书，用以证明房长孝系“兴泰油002”轮船舶实际所有人。原告对该证据没有异议。本院认为，因原告对该证据没有异议，故确认其证据效力和证明力。
办案民警朱元涛和郭旭东到庭陈述称，主办民警打印笔录之后现场交给原告签字，并口头告知相关权利义务，但在后面检查时发现第二页笔录遗漏签字，电话联系后，原告表示不方便过来，遂在办案系统中修改，在第二页笔录原告回答处勾选“我不要求听证”，并由两位民警补签字。原告认为两位民警没有在制作笔录之前向当事人告知听证的权利，签字时也没有进行宣读。被告认为两位民警告知了听证程序，但由于办案经验缺乏，程序表述存在瑕疵。本院认为，两位民警经法庭传唤到庭作证，其对于行政处罚过程中相关事实的陈述具有证明效力，但证明内容需要结合其他书证等综合予以认定。
本院查明：“兴泰油002”轮系原告房长孝和案外人戴明武共同所有并合伙经营的船舶。2019年3月17日，该轮在上海浦东机场码头外围海域运输油料时，因无法提供该批油料的合法手续，被上海市公安局浦东分局三甲港边防派出所(以下简称三甲港派出所)扣留，并于次日进行行政案件受案登记。2019年3月18日，三甲港派出所出具证据保全决定书，对船舶装载的油料先行登记保存和抽样取证，并于3月22日将油料过驳至“江苏油668”轮，后寄存于上海污水厂油库。根据记载，过驳后测油共278.745立方米，密度0.840，损耗系数为5‰，经计算实测油共计232.974吨。2019年3月25日，中国检验认证集团上海有限公司接受委托对涉案油料进行检验并出具品质证书，鉴定意见认为涉案船舶装载的油料符合车用柴油IV中5号、0号、–10号的相关指标要求。2019年3月28日，三甲港派出所向原告房长孝出具鉴定意见通知书，告知鉴定结果以及申请重新鉴定的权利。原告房长孝未提出异议，也未申请重新鉴定。
原告房长孝在接受三甲港派出所传唤询问以及庭审中均表示，涉案油料运输没有办理合法手续。2019年4月2日，被告向原告进行行政处罚前告知并制作笔录，以运输无合法手续成品油为由，根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条，拟没收成品油232.974吨。笔录第一页除行政处罚依据和内容外，被告对陈述和申辩权利进行了告知，原告在回答处手写“我不提出陈述和申辩”，并签字捺印确认；笔录第二页被告对听证权利进行了告知，回答处打印“我不要求听证”，有办案民警签字，但无原告签字或捺印。原告表示其未被告知听证权利。被告表示该笔录是办案民警向原告告知包括听证在内的全部事项后进行打印的，系统自动生成两页内容，第二页笔录系遗漏原告签字，并非未告知听证权利；被告同时表示，告知现场只有原告和两名办案民警，且无现场录音录像。办案民警当庭陈述称，其将笔录告知打印之后交给原告签字，后发现第二页笔录未签字，电话联系原告要求补签，认为原告对处罚没有异议，遂自行在系统中操作修改，在原告回答处勾选“我不要求听证”，并在打印件上签字。
另查明，因机构改革，上海市公安边防总队边防支队已终止，其权利义务承受人为上海市公安局边防和港航公安分局。
本院认为，在被诉行政行为处罚所依据的事实方面，原告确认其与案外人共同所有并经营的船舶运输的油料无合法手续，但认为油料数量少于实际数量，且油料品质不属于成品油。关于油料数量的争议，根据过驳记录、寄库证明、证据保全决定书、询问笔录（与原告）以及行政处罚决定书等证据，均一致记载为232.974吨。原告在上述证据和相应程序中均未提出异议，现也未提供反驳证据证明其主张，故涉案油料数量应认定为232.974吨。关于油料品质的争议，被告依法委托有资质的机构进行鉴定，并向原告告知鉴定意见，原告未提出重新鉴定申请，现也未提供反驳证据证明其主张，故涉案油料属于成品油。因此，综上可以认定原告运输232.974吨无合法手续成品油的事实。
本案法律争议焦点有三个：一、被诉行政处罚行为是否属于被告行政职权管辖范围；二、《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》能否作为处罚依据；三、被告是否违反听证告知程序。
一、被诉行政处罚行为是否属于被告行政职权管辖范围
根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条和第三条规定，上海市公安局是本市沿海边防治安管理的主管部门，被告具体负责本市沿海边防治安管理工作，包括崇明、宝山、浦东、奉贤、金山的沿海水域及其沿岸范围内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶及有关人员的边防治安管理。涉案船舶在浦东机场码头外围海域进行运输作业，属于被告管辖区域。同时，根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二十条第十项，非法运输成品油属沿海边防治安管理部门的执法范围。虽然原告提出根据内部文件该区域不属于被告职权范围，但未提供证据予以反驳，被告明确表示并不掌握原告所称文件。本院认为，行政机关的职权依据来源于向社会公示的生效法律法规，现根据《上海市沿海边防治安管理办法》相关规定，被诉行政处罚行为属于原上海市公安边防总队边防支队的职权范围，原告的主张无事实和法律依据，故不予支持。机构改革之后，上海市公安局边防和港航公安分局作为原上海市公安边防总队边防支队的权利义务承受主体，被诉行政处罚行为属于其行政职权管辖范围。
二、《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》能否作为处罚依据
《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》系海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办根据国务院2003年第15次常务会议精神，并经国务院批准下发，被告以此作为执法依据，并无不当。根据该通知第三条“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安（边防）、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行”，前文已述原告运输无合法手续成品油的事实成立，因此被告有权据此没收涉案232.794吨成品油。
三、被告是否违反听证告知程序
首先，被告负有向行政相对人告知听证程序的义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据最高人民法院指导性案例6号的阐释，该条款虽未列明“没收财产”，但“等”系不完全列举，应当包括与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。被没收的涉案成品油达232.974吨，具有较大财产价值，被告执法实践中亦已将听证事项作为告知范围。因此，被告在作出罚没涉案成品油决定之前，应当履行向原告告知听证程序的义务。
其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩意见，陈述和申辩属基本权利范畴，即任何行政相对人都有权以口头或书面形式行使。根据该法第四十二条，听证是特定行政处罚决定的相对人享有的重要程序权利，听证需要符合法律程序规范，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人委托代理人与质证等事项。当事人陈述和申辩权利的行使与要求举行听证并行不悖，只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。同时，行政机关履行法定义务与当事人权利行使无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求举行听证。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。
最后，被告未能证实其已实际履行听证告知义务。前文已述，陈述和申辩权利与听证权利应当分别进行告知，行政机关也应当分别予以证明。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有经相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，第二页记载了听证权利的告知内容，原告仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而第二页没有原告签字或捺印，且原告放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明被告已告知了听证权利内容。被告称已经向原告进行了口头告知，并表示该笔录系向原告告知并得到其确认之后才进行打印的。该种解释存在一定可能性，但行政机关对作出的具体行政行为依法负有完全的举证责任。在没有其他证据佐证的情况下，且与办案民警在出庭时陈述的事实相矛盾，故本院难以支持被告的该项抗辩主张。根据现有证据，尚不足以证明被告依法已向原告告知了听证权利。因此，被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法，应当予以撤销，需依法重新作出处理，切实履行告知相应听证程序的义务。
近年来国内成品油走私活动猖獗，扰乱市场秩序、危害公共安全，包括被告在内的海事行政机关肩负着打击走私的重要使命。海事行政机关依据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》，对无合法手续的成品油进行行政罚没，有效遏制了走私高发势头，有力维护了平安和谐的海上秩序，积极实现国家管控海洋、经略海洋的目标。本案原告无合法手续运输成品油的事实清楚，应当依法予以规制。原告需充分认识到自身行为的危害性，不应抱有免于承担法律责任的侥幸心理。相应地，申请听证是法律赋予行政相对人的重要权利，行政机关是否切实履行告知义务会对相对人听证权利行使产生实质性影响。本案虽为个案，望被告以此为鉴，增强依法行政的程序意识，要求执法人员严格遵循制度规定和系统流程，规范执行、完备手续，以更加有效地打击海上走私活动。
综上，原告无合法手续运输成品油的事实清楚，根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条和第三条规定属被告职权范围，被告根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条没收涉案成品油并无不当，但被告在作出行政处罚决定前未履行听证告知义务，违反法定程序，依法应当予以撤销，需重新作出处理。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）作出的沪公行罚决字〔2019〕100007号行政处罚决定；
二、责令被告上海市公安局边防和港航公安分局重新作出处理。
审 判 长 沈 军
审 判 员 张 健
审 判 员 李海跃
二〇二〇年十一月二十日
法官助理 鲍海跃
书 记 员 鲍海跃
董再国律师上海案例3654：行政相对人放弃陈述和申辩不能被推定为放弃申请听证
上海案例：行政相对人放弃陈述和申辩不能被推定为放弃申请听证
【裁判主旨】
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据最高人民法院指导性案例6号的阐释，该条款虽未列明“没收财产”，但“等”系不完全列举，应当包括与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。被没收的涉案成品油达232.974吨，具有较大财产价值，被告执法实践中亦已将听证事项作为告知范围。因此，被告在作出罚没涉案成品油决定之前，应当履行向原告告知听证程序的义务。
其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩意见，陈述和申辩属基本权利范畴，即任何行政相对人都有权以口头或书面形式行使。根据该法第四十二条，听证是特定行政处罚决定的相对人享有的重要程序权利，听证需要符合法律程序规范，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人委托代理人与质证等事项。当事人陈述和申辩权利的行使与要求举行听证并行不悖，只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。同时，行政机关履行法定义务与当事人权利行使无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求举行听证。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。
最后，被告未能证实其已实际履行听证告知义务。前文已述，陈述和申辩权利与听证权利应当分别进行告知，行政机关也应当分别予以证明。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有经相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，第二页记载了听证权利的告知内容，原告仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而第二页没有原告签字或捺印，且原告放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明被告已告知了听证权利内容。被告称已经向原告进行了口头告知，并表示该笔录系向原告告知并得到其确认之后才进行打印的。该种解释存在一定可能性，但行政机关对作出的具体行政行为依法负有完全的举证责任。在没有其他证据佐证的情况下，且与办案民警在出庭时陈述的事实相矛盾，故本院难以支持被告的该项抗辩主张。根据现有证据，尚不足以证明被告依法已向原告告知了听证权利。因此，被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法，应当予以撤销，需依法重新作出处理，切实履行告知相应听证程序的义务。
【裁判摘要】
上海海事法院
行 政 判 决 书
（2019）沪72行初34号
原告房长孝。
被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）。
原告房长孝不服被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）行政处罚一案，于2019年6月4日向上海市静安区人民法院提起行政诉讼。上海市静安区人民法院同日立案后，10月8日以属海事行政案件为由将本案移送至本院管辖。本院同年10月25日立案后，依法组成合议庭，于12月12日和2020年1月15日两次组织证据交换，并送达了证据清单副本。受新冠疫情影响，本案经批准延长审限3个月，并于3月26日、5月18日公开开庭进行审理。原告委托代理人邓贤仁、原上海市公安边防总队边防支队副支队长陆飞和原上海市公安边防总队边防支队委托代理人蔡东升到庭参加诉讼。后因原上海市公安边防总队边防支队机构改革，未确定权利义务承受人，本院于2020年5月25日裁定中止诉讼。9月30日，上海市公安局边防和港航公安分局确认其系原上海市公安边防总队边防支队权利义务承受人，并变更委托代理人。本案恢复审理后，原被告双方均确认此前进行的诉讼行为，并不再要求重新开庭。本案现已审理终结。
被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）于2019年4月2日作出行政处罚决定书（沪公行罚决字〔2019〕100007号），因原告房长孝雇佣房友钱驾驶“兴泰油002”轮船舶在上海浦东机场码头外围海域运输无合法手续成品油，被三甲港边防派出所民警当场抓获，遂根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条规定，决定给予没收成品油232.974吨的行政处罚。
原告诉称，被告作出行政处罚决定前，未通知原告现场进行清点、称重，被告处罚决定认定事实错误，证据不足。根据内部通知，被告对上海市浦东机场外侧水域不享有管辖权。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》不属于法律、行政法规、部委规章或地方性法规，创设“没收非法货物”的行政处罚没有依据，超出了《中华人民共和国行政处罚法》授权，因此被告适用该规定作出没收决定，没有法律依据。被告在作出行政处罚决定时，剥夺原告依法享有的陈述和申辩权利，没有告知原告有权要求举行听证，违反法定程序。原告诉至本院，请求判决撤销被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）于2019年4月2日作出行政处罚决定书（沪公行罚决字〔2019〕100007号），并承担本案诉讼费用。
被告辩称：（一）处罚决定认定事实清楚，证据充分。原告房长孝是“兴泰油002”轮船主，但无法提供该轮所运输成品油的合法手续，因此被告作出行政处罚的事实是充分的。（二）根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条、第三条，被告对涉案行政处罚具有管辖权。（三）处罚适用法律正确。本案适用依据是海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条，该规定系根据国务院2003年第15次常务会议精神，经国务院批准下发，属于部门规章，可以作为没收处罚的依据。（四）处罚程序合法。根据《行政处罚法》第四十二条规定，本案虽不属于法律、法规明确规定应当告知听证权利的情形，但办案民警也已明确告知当事人的听证权利，并制作了行政处罚告知笔录，原告明确表示“不陈述、不申辩”，笔录第二页是系统自动生成，只是原告遗漏签字。而且在《行政处罚决定书》送达时，再次向原告当面告知了陈述、申辩、听证等，不存在剥夺原告依法享有的权利。因此，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：一、《受案登记表》（浦公（三甲港边）受案字〔2019〕100010号），用以证明被告依法受理该案，以及案件发生的时间、地点等。原告对该证据的真实性没有异议，但认为被告在该海域没有执法管辖权。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案有关联，原告关于被告管辖范围的异议不影响证据效力认定，故确认其证据效力和证明力。二、《证据保全决定书》及相应保全清单（三份，沪公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100005、100006号，浦公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100043号），用以证明被告依法对涉案成品油采取证据保全措施。原告对该证据的真实性、合法性和关联性不予认可，涉案船舶装载成品油300余吨，警方记录仅232吨，另有香烟和3万多现金没有记录在案。本院认为，被告已提供证据原件进行核实，故确认其真实性，且与本案有关联，在《证据保全决定书》（浦公（三甲港边）证保决字〔2019〕第100043号）及其附件中已载明扣押的物品及数量，原告签字捺印确认，故确认其证据效力和证明力。三、《传唤证》（两份，浦公（三甲港边）行传字〔2019〕100001、100002号），用以证明被告依法对房长孝和房友钱进行传唤。原告对该证据的真实性没有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，也认可经传唤的事实，故确认其证据效力和证明力。四、鉴定聘请书（浦公（三甲港边）鉴聘字〔2019〕100004号）、品质证书（编号××）、鉴定意见通知书（浦公（三甲港边）行鉴通字〔2019〕100002号）及鉴定资格证书，用以证明被告依法对油品进行鉴定，并将鉴定结果通知原告。原告对该证据的真实性没有异议，但对内容有异议，认为该批油料的含硫量超标，不符合国家柴油标准，不能以此认定为成品油。本院认为，因原告对该组证据的真实性没有异议，且与本案有关联，故确认其证据效力，该组证据可以证明被告依法定程序对油品进行鉴定，根据鉴定结果，涉案油料属于成品油。五、行政处罚告知笔录及打印操作光盘（一张），用以证明被告在处罚前已依法履行告知程序，告知笔录是系统自动生成，笔录第二页未签字是民警疏忽，未违反告知程序。原告对该证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，记载听证告知事项的笔录第二页没有原告签字，原告虽放弃当场陈述和申辩权利，但没有被告知听证权利。本院认为，被告已提供笔录原件进行核对，且与本案有关联，故确认其证据效力，笔录第一页经原告签字捺印确认，而第二页仅有民警签字，被告虽提供光盘并当庭演示该笔录是系统自动连续打印生成，但笔录打印流程与听证告知程序不直接相关，不足以证明被告的证明目的。六、《行政处罚决定书》（沪公行罚决字〔2019〕100007号），用以证明被告依法作出行政处罚，向原告进行宣告并送达。原告对该证据的真实性没有异议，但对行政处罚行为有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案有关联，被告对行政处罚行为的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。七、询问笔录（六份，其中与房长孝的询问笔录两份、与周维胜的询问笔录一份、与房友钱的询问笔录三份），用以证明原告系船主，其无法提供该批成品油的合法手续，民警已告知油品、数量，以及该批成品油的过驳时间和地点。原告对该组证据的真实性没有异议，但认为油品、数量是民警直接告诉的，不能证明实际情况，且笔录中提到的执法区域不属于被告的管辖范围。本院认为，因原告对该组证据真实性没有异议，且与本案具有关联，故确认其证据效力，证明内容将结合其他证据综合予以认定。八、2019年3月22日过驳情况，用以证明涉案成品油的过驳数量等事实。原告对该证据的真实性没有异议，但认为过驳前被抽走的一批油料以及清舱时的剩余油料没有记录。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案具有关联，原告对油料数量的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。九、2019年3月25日寄库证明，用以证明过驳油料寄存至上海污水厂油库。原告对该证据的真实性没有异议，对油料数量有异议。本院认为，因原告对该证据的真实性没有异议，且与本案具有关联，原告对油料数量的异议不影响证据认定，故确认其证据效力和证明力。十、户籍资料，用以证明房长孝身份信息。原告对该证据没有异议。本院认为，因原告对该证据没有异议，故确认其证据效力和证明力。十一、合伙协议书，用以证明房长孝系“兴泰油002”轮船舶实际所有人。原告对该证据没有异议。本院认为，因原告对该证据没有异议，故确认其证据效力和证明力。
办案民警朱元涛和郭旭东到庭陈述称，主办民警打印笔录之后现场交给原告签字，并口头告知相关权利义务，但在后面检查时发现第二页笔录遗漏签字，电话联系后，原告表示不方便过来，遂在办案系统中修改，在第二页笔录原告回答处勾选“我不要求听证”，并由两位民警补签字。原告认为两位民警没有在制作笔录之前向当事人告知听证的权利，签字时也没有进行宣读。被告认为两位民警告知了听证程序，但由于办案经验缺乏，程序表述存在瑕疵。本院认为，两位民警经法庭传唤到庭作证，其对于行政处罚过程中相关事实的陈述具有证明效力，但证明内容需要结合其他书证等综合予以认定。
本院查明：“兴泰油002”轮系原告房长孝和案外人戴明武共同所有并合伙经营的船舶。2019年3月17日，该轮在上海浦东机场码头外围海域运输油料时，因无法提供该批油料的合法手续，被上海市公安局浦东分局三甲港边防派出所(以下简称三甲港派出所)扣留，并于次日进行行政案件受案登记。2019年3月18日，三甲港派出所出具证据保全决定书，对船舶装载的油料先行登记保存和抽样取证，并于3月22日将油料过驳至“江苏油668”轮，后寄存于上海污水厂油库。根据记载，过驳后测油共278.745立方米，密度0.840，损耗系数为5‰，经计算实测油共计232.974吨。2019年3月25日，中国检验认证集团上海有限公司接受委托对涉案油料进行检验并出具品质证书，鉴定意见认为涉案船舶装载的油料符合车用柴油IV中5号、0号、–10号的相关指标要求。2019年3月28日，三甲港派出所向原告房长孝出具鉴定意见通知书，告知鉴定结果以及申请重新鉴定的权利。原告房长孝未提出异议，也未申请重新鉴定。
原告房长孝在接受三甲港派出所传唤询问以及庭审中均表示，涉案油料运输没有办理合法手续。2019年4月2日，被告向原告进行行政处罚前告知并制作笔录，以运输无合法手续成品油为由，根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条，拟没收成品油232.974吨。笔录第一页除行政处罚依据和内容外，被告对陈述和申辩权利进行了告知，原告在回答处手写“我不提出陈述和申辩”，并签字捺印确认；笔录第二页被告对听证权利进行了告知，回答处打印“我不要求听证”，有办案民警签字，但无原告签字或捺印。原告表示其未被告知听证权利。被告表示该笔录是办案民警向原告告知包括听证在内的全部事项后进行打印的，系统自动生成两页内容，第二页笔录系遗漏原告签字，并非未告知听证权利；被告同时表示，告知现场只有原告和两名办案民警，且无现场录音录像。办案民警当庭陈述称，其将笔录告知打印之后交给原告签字，后发现第二页笔录未签字，电话联系原告要求补签，认为原告对处罚没有异议，遂自行在系统中操作修改，在原告回答处勾选“我不要求听证”，并在打印件上签字。
另查明，因机构改革，上海市公安边防总队边防支队已终止，其权利义务承受人为上海市公安局边防和港航公安分局。
本院认为，在被诉行政行为处罚所依据的事实方面，原告确认其与案外人共同所有并经营的船舶运输的油料无合法手续，但认为油料数量少于实际数量，且油料品质不属于成品油。关于油料数量的争议，根据过驳记录、寄库证明、证据保全决定书、询问笔录（与原告）以及行政处罚决定书等证据，均一致记载为232.974吨。原告在上述证据和相应程序中均未提出异议，现也未提供反驳证据证明其主张，故涉案油料数量应认定为232.974吨。关于油料品质的争议，被告依法委托有资质的机构进行鉴定，并向原告告知鉴定意见，原告未提出重新鉴定申请，现也未提供反驳证据证明其主张，故涉案油料属于成品油。因此，综上可以认定原告运输232.974吨无合法手续成品油的事实。
本案法律争议焦点有三个：一、被诉行政处罚行为是否属于被告行政职权管辖范围；二、《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》能否作为处罚依据；三、被告是否违反听证告知程序。
一、被诉行政处罚行为是否属于被告行政职权管辖范围
根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条和第三条规定，上海市公安局是本市沿海边防治安管理的主管部门，被告具体负责本市沿海边防治安管理工作，包括崇明、宝山、浦东、奉贤、金山的沿海水域及其沿岸范围内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶及有关人员的边防治安管理。涉案船舶在浦东机场码头外围海域进行运输作业，属于被告管辖区域。同时，根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二十条第十项，非法运输成品油属沿海边防治安管理部门的执法范围。虽然原告提出根据内部文件该区域不属于被告职权范围，但未提供证据予以反驳，被告明确表示并不掌握原告所称文件。本院认为，行政机关的职权依据来源于向社会公示的生效法律法规，现根据《上海市沿海边防治安管理办法》相关规定，被诉行政处罚行为属于原上海市公安边防总队边防支队的职权范围，原告的主张无事实和法律依据，故不予支持。机构改革之后，上海市公安局边防和港航公安分局作为原上海市公安边防总队边防支队的权利义务承受主体，被诉行政处罚行为属于其行政职权管辖范围。
二、《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》能否作为处罚依据
《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》系海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办根据国务院2003年第15次常务会议精神，并经国务院批准下发，被告以此作为执法依据，并无不当。根据该通知第三条“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安（边防）、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行”，前文已述原告运输无合法手续成品油的事实成立，因此被告有权据此没收涉案232.794吨成品油。
三、被告是否违反听证告知程序
首先，被告负有向行政相对人告知听证程序的义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据最高人民法院指导性案例6号的阐释，该条款虽未列明“没收财产”，但“等”系不完全列举，应当包括与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。被没收的涉案成品油达232.974吨，具有较大财产价值，被告执法实践中亦已将听证事项作为告知范围。因此，被告在作出罚没涉案成品油决定之前，应当履行向原告告知听证程序的义务。
其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩意见，陈述和申辩属基本权利范畴，即任何行政相对人都有权以口头或书面形式行使。根据该法第四十二条，听证是特定行政处罚决定的相对人享有的重要程序权利，听证需要符合法律程序规范，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人委托代理人与质证等事项。当事人陈述和申辩权利的行使与要求举行听证并行不悖，只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。同时，行政机关履行法定义务与当事人权利行使无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求举行听证。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。
最后，被告未能证实其已实际履行听证告知义务。前文已述，陈述和申辩权利与听证权利应当分别进行告知，行政机关也应当分别予以证明。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有经相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，第二页记载了听证权利的告知内容，原告仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而第二页没有原告签字或捺印，且原告放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明被告已告知了听证权利内容。被告称已经向原告进行了口头告知，并表示该笔录系向原告告知并得到其确认之后才进行打印的。该种解释存在一定可能性，但行政机关对作出的具体行政行为依法负有完全的举证责任。在没有其他证据佐证的情况下，且与办案民警在出庭时陈述的事实相矛盾，故本院难以支持被告的该项抗辩主张。根据现有证据，尚不足以证明被告依法已向原告告知了听证权利。因此，被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法，应当予以撤销，需依法重新作出处理，切实履行告知相应听证程序的义务。
近年来国内成品油走私活动猖獗，扰乱市场秩序、危害公共安全，包括被告在内的海事行政机关肩负着打击走私的重要使命。海事行政机关依据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》，对无合法手续的成品油进行行政罚没，有效遏制了走私高发势头，有力维护了平安和谐的海上秩序，积极实现国家管控海洋、经略海洋的目标。本案原告无合法手续运输成品油的事实清楚，应当依法予以规制。原告需充分认识到自身行为的危害性，不应抱有免于承担法律责任的侥幸心理。相应地，申请听证是法律赋予行政相对人的重要权利，行政机关是否切实履行告知义务会对相对人听证权利行使产生实质性影响。本案虽为个案，望被告以此为鉴，增强依法行政的程序意识，要求执法人员严格遵循制度规定和系统流程，规范执行、完备手续，以更加有效地打击海上走私活动。
综上，原告无合法手续运输成品油的事实清楚，根据《上海市沿海边防治安管理办法》第二条和第三条规定属被告职权范围，被告根据《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》第三条没收涉案成品油并无不当，但被告在作出行政处罚决定前未履行听证告知义务，违反法定程序，依法应当予以撤销，需重新作出处理。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）作出的沪公行罚决字〔2019〕100007号行政处罚决定；
二、责令被告上海市公安局边防和港航公安分局重新作出处理。
审 判 长 沈 军
审 判 员 张 健
审 判 员 李海跃
二〇二〇年十一月二十日
法官助理 鲍海跃
书 记 员 鲍海跃