地方中院案例：在行政处罚案件中，处罚决定由被委托的组织的负责人进行集体讨论后作出，不符合法定程序

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：在行政处罚过程中，受委托的组织的负责人不能作为行政机关的负责人，受委托的组织经过负责人集体讨论作出的行政处罚决定，程序违法，原因如下：第一、行政处罚法第三十八条第二款、《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的文义可以明确得出较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系受委托组织负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，根据行政处罚法第十八条、第十九条，《水行政处罚实施办法》第十条第一款、第十一条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。综上，一审法院认定被诉行政处罚决定书未履行法定程序，予以撤销，并将被诉复议决定一并撤销正确，本院予以维持。

北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)京01行终934号

上诉人（一审被告）北京市怀柔区水务局，住所地北京市怀柔区北大街57号。

法定代表人王国栋，局长。

委托代理人唐冬，北京市怀柔区水务局干部。

上诉人（一审被告）北京市水务局，住所地北京市海淀区玉渊潭。

法定代表人潘安君，局长。

委托代理人宁满江，北京市水务局干部。

被上诉人（一审原告）北京青石岭旅游开发有限公司，住所地北京市怀柔区琉璃庙镇青石岭村村委会东500米。

法定代表人钟光暖，董事长。

上诉人北京市怀柔区水务局（以下简称怀柔区水务局）、北京市水务局（以下简称市水务局）因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

怀柔区水务局、市水务局不服一审判决，上诉至本院。怀柔区水务局的上诉请求为：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求；2、判令本案一审和二审诉讼费均由被上诉人承担。上诉理由为：1.水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款不违反上位法，水政监察机构负责人可视为“行政机关负责人”。2.水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项是对上位法的细化，同样不违反上位法。3.怀柔区水务局作出被诉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

市水务局的上诉请求为撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。上诉理由为：1.水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项，并无违法之处，2.上诉人作出被诉复议决定，具有法定职责、程序合法、证据确凿、适用法律依据正确。上诉人具有作出被诉复议决定的法定职责；上诉人经审理认为，被诉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定予以维持，符合法律规定，并无不当。综上，被诉复议决定和被诉行政处罚决定书，符合法律规定，并无不当。请求法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。

本院认为，关于怀柔区水务局具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权，一审法院已予审查，各方当事人亦无异议，经本院审查同意一审法院的审查意见。

综合各方诉辩主张，本案之主要争议焦点在于：怀柔区水务局作出的被诉行政处罚决定书是否违反法定程序，是否属于应当依法撤销之情形。

关于被诉行政处罚决定书的作出程序，本院认为，行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款亦规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”本案中怀柔区水务局系因青石岭公司未经水行政主管部门批准，擅自利用河湖开办旅游项目或者从事其他利用活动，依据《北京市河湖保护管理条例》第四十五条第二款的规定，对青石岭公司处以了人民币五万元的罚款。依据上述规定和查明的事实，对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等较重的行政处罚决定时，应当适用行政处罚法第三十八条第二款的规定，故本案行政处罚应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。

上诉人怀柔区水务局及市水务局均上诉主张水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，被诉行政处罚书已经水政监察机构负责人集体讨论，故被诉行政处罚程序合法。本院认为上诉人的该项主张不能成立，原因如下：第一、从法律解释的角度来说，根据法律解释的基本原则，对法律条文的解释应当首先进行文义解释。文义解释是法律解释的起点和终点，其他解释都需以文义解释为基础。如果文义解释的结论是唯一且毫无疑义的，且不会造成体系冲突，则原则上应采纳文义解释的结论。行政处罚法第三十八条第二款、《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的文义可以明确得出较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，根据行政处罚法第十八条、第十九条，《水行政处罚实施办法》第十条第一款、第十一条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。综上，一审法院认定被诉行政处罚决定书未履行法定程序，予以撤销，并将被诉复议决定一并撤销正确，本院予以维持。

行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”一审中，青石岭公司要求对水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项一并进行审查。其中第六条第二款主要规定市、区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内可视为水行政处罚机关负责人。如前所述，区水政监察大队系管理水利事务的事业组织，水政监察大队的负责人显然不属于行政诉讼法第三条第三项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定的行政机关负责人的范围。水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项系针对对公民处以超过三千元至一万元以下罚款，对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的程序规定，规定拟作出上述处罚需经水政监察机构负责人集体讨论，经讨论达成共识后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构复核后再报水行政处罚机关负责人审查同意后用印盖章。需要说明的是，上述规定第二十条第一款第三项系针对对公民处以超过一万元罚款，对法人或者其他组织处以超过十万元罚款、吊销许可证等水行政处罚的程序规定，该项规定在拟作出上述金额范围及种类处罚的情形下应提请水行政处罚机关负责人集体讨论。《水行政处罚实施办法》第三十条中规定较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款，对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。同为作出较重的行政处罚，水行政处罚程序规定（试行）中规定的集体讨论的主体却不尽相同，水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项明显与《水行政处罚实施办法》第三十条第三款相抵触。因此，水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项均与上位法规定相抵触，不应作为认定行政行为合法的依据。对规范性文件的附带审查，本院同意一审法院相关认定。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。二上诉人的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

本判决为终审判决。

案件受理费人民币50元，由上诉人北京市怀柔区水务局、北京市水务局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　徐钟佳

审判员　　梁　菲

审判员　　王　阳

二〇一九年三月二十二日

法官助理武秀绘

书记员郝昊嵩