最高法答复及案例：关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的复函

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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裁判要旨：根据已经查明的事实，当时在上诉人所称的土地上施工并实际使用该土地的并非被上诉人。因此，如果上诉人确实存在合法权益被侵害，亦是由第三人的行为所造成，应当首先由第三人承担民事侵权责任。上诉人在二审庭审中承认其未向第三人主张权益，故上诉人在本案中直接向被上诉人主张赔偿损失无法律依据。

行政行为违法与损害结果之间具备因果关系是获得行政赔偿的前提条件之一。上诉人所主张的是不能种植葡萄产生的损失，被上诉人既未毁损上诉人已经种植的葡萄也未占用上诉人所称的土地，故即便被上诉人在接到上诉人的报警后存在行政不作为，被上诉人的违法行为亦与上诉人主张的损失之间无法律上的因果关系。

最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责

如何承担行政赔偿责任问题的答复

（（2011）行他字第24号）

甘肃省高级人民法院：

公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。公安机关承担相应的赔偿责任后，可以向实施侵权行为的第三人追偿。

2013年9月22日

相关案例

江苏省南京市中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

（2018）苏01行赔终12号

上诉人（原审原告）陈才香，女，1968年7月18日生，汉族，户籍地南京市建邺区，现住南京市建邺区。

被上诉人（原审被告）南京市公安局建邺分局，住所地南京市建邺区雨润大街99号。

法定代表人钱胜春，南京市公安局建邺分局局长。

出庭负责人高立，南京市公安局建邺分局副局长。

委托代理人郑巍，南京市公安局建邺分局民警。

上诉人陈才香因诉被上诉人南京市公安局建邺分局（以下简称建邺公安分局）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行赔初40号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

原审法院认为，国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。依据上述规定，受害人认为其财产权因受到行政机关及其工作人员违法行使行政职权的侵犯而要求国家赔偿的条件之一，即是行为主体的侵权行为与造成损害的结果之间存在因果关系，且是内在的、本质的、必然的联系。本案中，虽然（2015）宁行终字第169号行政判决已确认建邺公安分局不履行保护陈才香财产权法定职责的行为违法，但在案证据并不能表明陈才香所主张的财产权受损系由建邺公安分局不履行法定职责所导致，即不具备必然的联系。故针对陈才香的赔偿申请，建邺公安分局经审查认为，陈才香所主张的损失并非建邺公安分局及其工作人员在行使行政职权时造成，决定不予赔偿，符合上述规定，并无不当。国家赔偿法第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。本案中，陈才香于2017年3月16日向建邺公安分局提出国家赔偿请求，建邺公安分局于2017年5月10日作出《国家赔偿决定书》并送达陈才香，程序亦合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈才香的诉讼请求。

上诉人陈才香上诉称：一、上诉人申请国家赔偿既有事实依据，也有法律依据。上诉人和公婆家庭承包的耕地有合法承包经营权证，实际承包土地面积经永定村集体经济组织测量确认，而且有证据证明至今未得到合法的补偿安置。上诉人和公婆家拥有对承包耕地的使用权和经营权，属于法定的用益物权，遭到侵犯时应受到公安机关的保护。而被上诉人因未履职保护上诉人及公婆的合法财产权，最终土地被侵占建成高档商品房。上诉人的财产损失是被上诉人不履职直接造成的，具备必然性，被上诉人依法应当给予赔偿。二、一审法院对于上诉人提交的“江心洲生态岛1-4期征地未领取补偿款未交地村民情况基本信息表”不予采信没有法律依据。该证据系上诉人在聚众扰乱社会秩序罪中的在案证据，是司法机关在调查取证时由江心洲街道提供，庭审时已向合议庭说明。一审法院以未提供原件为由不予采信，显然未尽到调查核实的职责。该份证据在其他诉讼案件中已被采信。该证据直接证明了上诉人和公婆家承包地直到2015年还有部分没有被征收。三、若被上诉人履职保护，土地应当退还，多方损失降为最低。上诉人提交的[2015]苏行复第236号行政复议决定书、宁国土资[2016]316号答复书已被一审法院采信，征地批复被确认违法时，依照法律规定应当退还土地和拆除新建建筑物。若被上诉人能及时履职，控制违法占地的情形，违法情形不至于扩大到目前的状况。被上诉人不履职不仅使上诉人的权益受到损害，也使集体和用地单位的利益受到损失。四、上诉人的提出经济赔偿数额合情合理。赔偿金额折算如下：每株葡萄树占地3平方米，每株产10公斤葡萄，每亩最低可产2000公斤葡萄，以每公斤10元价格，每亩产值不少于20000元，扣除每亩肥料、农药和无菌套袋等成本约5000元，每亩至少有15000元的净收入。自土地被毁之日起至2027年承包期限止，还有15年的种植年限，所以赔偿金额为9.23亩×15000元/亩×15年=2076750元人民币。加上一审审理费用50元，合计2076800元。综上，请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人赔偿上诉人经济损失2076800元，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

本院认为，本案中，上诉人认为被上诉人未履行保护财产权的法定职责，导致上诉人无法使用土地种植葡萄，进而产生相应的损失，故向被上诉人提出行政赔偿请求。首先，《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（[2011]行他字第24号）规定，“公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。”根据已经查明的事实，当时在上诉人所称的土地上施工并实际使用该土地的并非被上诉人。因此，如果上诉人确实存在合法权益被侵害，亦是由第三人的行为所造成，应当首先由第三人承担民事侵权责任。上诉人在二审庭审中承认其未向第三人主张权益，故上诉人在本案中直接向被上诉人主张赔偿损失无法律依据。其次，国家赔偿法第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政行为违法与损害结果之间具备因果关系是获得行政赔偿的前提条件之一。上诉人所主张的是不能种植葡萄产生的损失，被上诉人既未毁损上诉人已经种植的葡萄也未占用上诉人所称的土地，故即便被上诉人在接到上诉人的报警后存在行政不作为，被上诉人的违法行为亦与上诉人主张的损失之间无法律上的因果关系。况且，上诉人称的土地已经纳入征收范围，上诉人可以在征地补偿中解决其损失问题。再次，国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人在本案中主张的系土地被占用之后15年种植葡萄的收入，属于估算的尚未发生的预期收益，不属于法律规定的直接损失，不在行政赔偿的范围之内。

综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审判长　　陆俊騑

审判员　　黄　飞

审判员　　周　磊

二〇一八年五月十七日

书记员　　储　娜