刑事案件的“指定管辖权”是如何被滥用的？

我国《刑事诉讼法》第二章对管辖的规定中，只规定了侦查权限的管辖、法院的级别管辖和地域管辖，但对于公安机关、检察机关的级别管辖和地域管辖并没有规定。尽管如此，在一般情况下，对于侦查机关和检察机关的管辖权配置都是按照法院的管辖权来处理，不会发生管辖权的问题。为了明确公安机关、检察机关的管辖权，根据《刑事诉讼法》的有关规定，公安部、最高人民检察院分别颁布了《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第127号）、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，对公安机关和检察机关的管辖权问题做了进一步的细化。其中，在指定管辖权上，由于这两部司法解释不明确，导致公安机关和检察机关很容易滥用指定管辖权，可以根据自己办案的需要而随意指定案件的管辖权，或者出现下级公安机关、检察机关先接受案件，但不正式立案，再向上级公安机关、检察机关申请管辖权授予的“先斩后奏”现象。

一、公安机关滥用指定管辖权

在本人办理的发生在L市(系Z市的一个县级市)的一起涉嫌网络开设赌场罪的案件中，本来管辖权就很明确，但本案一开始由Z市公安局网安支队负责侦查。后来，又随意将案件移送给Z市D县公安局进行补充侦查。但这样的指定是不符合法律和司法解释规定的。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第十九条的规定：“对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商，协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。对情况特殊的刑事案件，可以由共同上级公安机关指定管辖。”而本案并不存在“管辖不明确”或者有“有争议”的情况。本案在2012年5月30日立案侦查之初，管辖权就十分明确，即由Z市公安局立案侦查。但随着案件的进展，Z市公安局在没有法定理由的情况下却将本案指定由与L市并列的县公安局管辖，《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》并没有明确赋予上级公安机关将已经先行管辖且管辖权明确的案件肆意指定与案件毫无关联的下级公安机关管辖的权力。

《刑事诉讼法》系一部程序法、限权法，对于公权力而言，法律法规以及部门规章在没有明确授权的情况下，任何机关都不得行使公权力，因此，对于本案在法律没有明确规定的情况下，公安机关就不具备相应的任意指定管辖的权力。退一步讲，即使对于“情况特殊的刑事案件”，可以由共同上级公安机关指定管辖。但在本案中，Z市公安局本来就是侦查机关，如果说有关联的话，那也是与相邻的X市公安局有关联（与本案有关联的另外一个案件发生X市），应该由省公安厅指定管辖，而不是由Z市公安局自行指定管辖。

二、检察机关滥用指定管辖权

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对指定管辖的规定主要有：

1、第十四条：上级人民检察院在必要的时候,可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件指定下级人民检察院立案侦查;下级人民检察院认为案情重大、复杂,需要由上级人民检察院立案侦查的案件,可以请求移送上级人民检察院立案侦查。

2、第十六条：对管辖不明确的案件,可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖有争议的或者情况特殊的案件,由共同的上级人民检察院指定管辖。

3、第十七条：几个人民检察院都有权管辖的案件,由最初受理的人民检察院管辖。必要时,可以由主要犯罪地的人民检察院管辖。

4、第十八条第一款：上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。

显然，本案不属于上述前三种情况，也不属于第四种情况所说的“管辖不明的案件”，勉强可以认定为“需要改变管辖的案件”。但什么是“需要改变管辖的案件”，什么条件下需要改变管辖？该规则也不明确，从而给检察机关滥用指定管辖权留下了空间。本案是否属于需要改变管辖的案件？为什么属于需要改变管辖的案件？往往就由办案机关自己解释，自己决定了。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十条第三款的规定：对指定管辖的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由被指定管辖的公安机关提请同级人民检察院审查批准；需要提起公诉的，由该公安机关移送同级人民检察院审查决定。在本案中，由于上述公安机关随意滥用指定管辖权，导致同级检察机关也享有对案件的管辖权，但检察机关为了证明自己的管辖权具有合法性，往往就会根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十八条的规定，向上级检察院申请获得管辖权，上级检察院可以根据第十八条的规定，将案件指定由D县检察院管辖，这样，D县检察院由于有了上级检察院的指定管辖就获得了管辖权。

三、法院滥用指定管辖权

1、根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十四条之规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”；第二十五条规定“几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。”根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第二条规定“犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。针对或利用计算机网络实施的犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地的网站服务器所在地，网络接入地，网站建立者、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地，被告人、被害人使用的计算机信息系统所在地，以及被害人财产遭受损失地。”；第三条规定“被告人的户籍地为其居住地。经常居住地与户籍地不一致的，经常居住地为其居住地。经常居住地为被告人被追诉前已连续居住一年以上的地方，但住院就医的除外。”而本案犯罪行为发生地和犯罪结果发生地以及各被告人户籍所在地、经常居住地均不是在D县，而是在L市，即便根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第二条第二款之规定，本案中涉案的六合彩网站的“网站服务器所在地，网络接入地，网站建立地、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地，被告人、被害人使用的计算机信息系统所在地，以及被害人财产遭受损失地”也都与D县没有半点关系。

2、根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十三条之规定“上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。”；第二十六条规定“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”对照本案，D县人民法院系基层法院，按级别其并不具备“上级管辖下级”的条件，同时，本案更谈不上“管辖不明”的问题，不论是从犯罪行为发生地、犯罪结果发生地或者个被告人居住地来看，最符合管辖条件的人民法院当属L市人民法院。当然,如果Z市人民法院认为有必要直接审理本案，那是可以的。但事实上本案与D县人民法院没有一点联系，没有理由由D县人民法院管辖。

3、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》第四条规定：网络赌博犯罪案件的地域管辖，应当坚持以犯罪地管辖为主、被告人居住地管辖为辅的原则。“犯罪地”包括赌博网站服务器所在地、网络接入地，赌博网站建立者、管理者所在地，以及赌博网站代理人、参赌人实施网络赌博行为地等。本案属于网络赌博犯罪案件，应当坚持以犯罪地管辖为主、被告人居住地管辖为辅的原则。而不管是本案的犯罪地，还是被告人居住地，都是在L市，因此，本案应当由L市人民法院管辖。

总之，在我国《刑事诉讼法》以及相关司法解释中，对于指定管辖权的规定都不明确，什么案件可以指定管辖？什么案件可以改变管辖权？什么是“必要时”，等等，这些都不明确。例如，《刑事诉讼法》第二十六条规定：上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。其中，“也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”，但什么情况属于“也可以指定其他法院审判”，司法解释也没有明确，例如，《最高法院关于适用刑事诉讼法的解释》第十八条规定：上级法院在必要时，可以指定下级法院将其管辖的案件移送其他法院审判。在这里，什么是“必要时”，什么是“不必要时”，司法解释也没有给出“必要”的条件，而是由上级法院自行决定，甚至出现下级没有管辖权的法院先接到案件后，暂不立案，然后向上级法院申请管辖权授予，由上级法院在决定其有管辖权，而上级法院在接受申请后，一般也是同意这种申请。这样，“指定管辖权”就很容易出现被滥用的问题，个别法院也可能有自身利益的考量而去向上级法院争取管辖权的问题出现。