高中学业水平选择性考试（以下简称“学考选考”）与统一高考成绩作为高校招生录取的主要依据，是本轮高考综合改革的重要举措之一。根据制度设计，学考选考既要评价学生完成高中课程的达成度，又要具备区分选拔学生的功能，因而具有标准参照考试和常模参照考试的双重属性，试题命制的难度大大增加。此外，由于学考选考计入高考总成绩，并在高校录取中占有比较大的权重，因此，学考选考与高考统考一样是高利害考试，相关利益群体对试题质量的要求也大为提升。学考选考能否按照要求和标准完成命题任务，是本轮高考改革顺利推进的关键，作为命题责任主体的省级教育行政部门面临巨大挑战。

　　通过对各省份命题能力的调研发现，命题能力建设不充分的情况普遍存在，且各省份间命题能力存在较大差异。为顺利推进高考综合改革，需要客观分析各省命题能力的现状，找出存在的问题，总结典型经验，制定解决问题的策略，为各省实施学考选考命题工作提供参考性建议。

 1研究方法

　　本研究主要采用文献法和访谈法，调研对象为省级考试机构。首先，选取具有代表性的4个省份的考试机构作为主要调查对象。就区域而言，调研省份涵盖东西部；就高考改革进程而言，调研省份覆盖高考综合改革第二批和第三批试点省市和尚未进入试点的省份；就命题经验而言，调研省份中既有曾经自主命题的，也有一直使用全国卷的。然后，搜集、整理教育部公开发布的关于4个省基础教育改革、高等教育发展、高考改革的文献和数据。在此基础上，设计半结构化访谈提纲和资料需求表，并提前发给4个省的考试机构。各考试机构根据要求提供相关资料，并与研究者深入交流访谈提纲中的问题。参与访谈的有50余人，主要为省考试机构中负责命题的管理人员和业务人员。最后，梳理收集到的信息，进行分析比较，并得出结论。

 2调研结果与分析

2.1　命题能力建设现状

　　调研从认识程度、现实条件、前期准备、已有命题实践4个方面开展。

2.1.1　认识程度

　　认识程度主要指对高考综合改革的了解情况和应对高考综合改革的态度。各省对高考综合改革都高度重视，均前往、甚至多次前往先期改革省份了解政策方案、实施效果。已经实施改革的省份认识更加到位，并能和本省命题实践相结合，在实践中不断深化认识。以L省和Y省为例。L省是第二批改革试点省份，2018年出台新高考方案，对进入新高考需要开展的工作和可能面临的问题认识较为全面，积极应对，命题工作已经进入到实际操作阶段，很多问题在探索过程中结合省情予以解决。Y省是第三批改革试点省份，2019年出台新高考方案，通过多种形式宣传解读，多种渠道沟通交流，一线教学能够接受认可，各项工作推进顺利，命题工作筹划较早，在命题制度建设等方面进行了一些创新性探索。

　　尚未改革省份虽然密切关注前期改革省份的举措，但大部分尚未结合本省实际、对本省的教情和考情进行深入的调查研究，对各种可能会出现的问题也未认真分析和深入思考，尚未着手开始命题能力建设。有的省份对高考综合改革还持有观望态度，或寄希望由国家统一组织实施学考选考命题。在命题能力建设具体举措方面，缺少高考命题实践的省份存在明显的认识偏差，对命题标准建设、命题队伍建设、命题组织流程等关键问题的认知亟待纠偏和深化。

2.1.2　现实条件

　　现实条件主要指省内教师资源和行政支持力度。高校教师和高中教师是命题教师的主要来源。由于学考选考的高利害性，决定命题组必须由高水平的教师组成，但是各省命题能够调配的主要为省内资源，因此各省在这方面的差异非常大。

　　高校教师资源方面，以各省拥有的高校资源判断，有些省份不仅高校数量多，而且高水平大学云集，因而教师资源非常丰富；有些省份高校数量非常少，且缺少基础性学科，因而教师资源极为有限。这种差异在全国是普遍存在的。以北京和海南为例：北京有本科高校60余所，其中不乏北京大学、清华大学这样的顶尖高校，不乏专业齐全的、高水平的综合性大学；而海南仅有7所本科高校，其中“双一流”高校仅有1所。

　　高中教师资源方面，大致可以分为3类：第一类，资源较为丰富。高中教师整体水平较高，教研力量雄厚，省、市、县（区）三级教研部门均配有专职教研员。第二类，总体情况较好，但地区性差异较大。省会城市和个别地市师资优良，高中教学和教研力量雄厚，部分地市则远低于全国平均水平。第三类，资源较为薄弱。专职教研人员和高水平高中教师的数量和比例远远少于其他省份。

　　行政支持力度方面，各省从省级领导到教育主管部门都全力支持高考工作，每年高考期间，各有关部门为高考顺利实施提供全方位保障，但在命题方面，各省的行政支持力度有所差异：有些省份成立命题工作领导小组，增加专项经费，为考试机构配备足够的人员编制，支持命题基地建设；有些省份则囿于各种原因，缺乏对命题工作的实际支持和切实行动。

2.1.3　前期准备

　　前期准备包括命题队伍建设、命题规范性文件制订、命题场所设定、样题样卷命制和试测、全省适应性测试准备、测量技术准备及考后应急预案准备等。

　　命题队伍建设包括命题教师队伍建设和命题管理人员队伍建设。在命题管理人员队伍建设方面，L省和Y省的考试机构设有专门的命题处，有较为成熟的命题管理队伍，各学科管理人员较为齐全，且不乏参加过高考自主命题、有实战经验的专职学科秘书。其他省份或由于考试机构力量不足，将命题工作委托于省级教研部门，各学科的教研人员即为命题管理人员；或对建设命题队伍的意识不足，在接受访谈时尚未进行编制、制度、人员等方面的准备。在命题教师队伍建设方面，已试点实施高考综合改革的省份已经组建起或基本组建起一支结构较为合理的命题教师队伍，每个选考科目由适当比例的大学教师和中学教师构成，大学教师多来自综合性或师范类院校。有些省份出台征集命题教师的专门文件，为命题教师队伍的更新和完善提供政策保障；有些省份未雨绸缪，已经建成学科齐全、地区分布广泛、学校比例适宜、年龄结构合理的命题专家库。尚未实施改革的省份，多数尚未开始筹备命题教师队伍。

　　要做好学考选考的命题工作，命题制度和命题管理的规范性文件必不可少。2019年6月国务院办公厅发布的《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》规定，学业水平选择性考试与高等学校招生全国统一考试命题要以普通高中课程标准和高校人才选拔要求为依据，实施普通高中新课程的省份不再制定考试大纲。为落实指导意见提出的要求，保证命题质量，各省市必须有具体可行的命题规范性文件。在调研的4省中，第二批高考综合改革试点省份已完成学考选考各科考试说明的编写和样题编制，组织了全省规模的适应性测试，第三批改革省份也已启动该项工作。

　　在命题场所方面，准备情况可以分为3类：第一类是有专门为命题而修建的基地，建筑面积较大，有相对封闭独立的命题区域、住宿区域和其他配套设施；第二类是有较为固定的封闭命题场所，能够做到信号屏蔽和无死角录像，功能区域划分较为合理，能够在工作、生活、保密等方面满足高考命题工作的需要；第三类是没有较为固定的封闭命题场所，安全隐患较大。

2.1.4　已有命题实践

　　已有命题实践是指各省是否具有高考自主命题、高中学业水平考试等命题组织实施的经验，其中高考自主命题在命题标准和命题难度上与学考选考命题最为接近。已实施高考综合改革的第二、三批试点省市中，9个省市有高考自主命题经验，3个省市没有自主命题经验。

　　对于命题能力建设来说，认识正确、到位是前提，营造良好的现实条件是基础，做好充分的前期准备是关键，必要的命题实践是重要保障。

2.2　命题能力建设的典型经验和存在问题

2.2.1　典型经验

　　先行高考综合改革试点省市在命题能力建设方面都积累了不少好的经验。这些经验主要有：第一，不孤军奋战，争取省级领导的支持和各部门的积极配合。省级教育行政部门及其考试命题机构是学考选考命题的主体责任部门，但这项工作的开展必须得到省级领导的重视和各部门的配合，在人员编制、专项经费、安全保密等方面给予支持是这项工作顺利进行的必备条件。第二，不临渴掘井，早筹划早动手。命题能力建设是一项长期任务，命题管理人员的专门培养、命题教师队伍的培训和实战锻炼、命题流程的完善优化，都不是一蹴而就的；各环节之间的衔接、不同部门的配合，也需要在实践中反复磨合、完善。第三，不闭门造车，多学习多沟通。学考选考命题是极富挑战性的工作，对所有省份来说，都将面临很多前所未有的新问题。后续跟进的试点省份向先行试点省市学习、交流经验、吸取教训，是规避失误的最好方法。第四，不削足适履，寻找本地解决方案。目前，在高考综合改革、高中新课程改革、高中育人方式改革等多改并行的情况下，各省开展课程改革、使用新编教材以及推进高考综合改革的情况有相当大的差异；因此，要实事求是地分析本省的省情、教情和考情，确定适合本省的命题方案和推进策略。

2.2.2　存在问题

　　在调研中，也发现一些省份在命题能力建设方面存在一些共性问题。这些问题主要有：第一，对高考综合改革认识不够到位。对新一轮高考综合改革缺少全局视角，没有从健全立德树人落实机制、扭转不科学的教育评价导向的高度，从构建新时代新型教育治理体系、推动高考综合改革和高中育人方式改革携手共进的角度认识问题；因此，无论是理论思考还是工作实践，多停留在技术层面的应对上，高考综合改革的主体意识不强，对改革的工作难度、准备时长、准备工作量认识不足，准备工作进展迟缓。第二，对高考内容改革的关注不够。各级领导和业务人员，工作重点多放在应对高考综合改革的整体推进及试点省份舆情反映较大、容易出现纰漏的问题上，对学科命题内容研究不够深入，甚至无暇顾及。第三，命题队伍组建困难。首先是优秀的命题教师难以聘请，因科研、教学、自身发展等原因，高校教师和优秀的中学教师不愿意参加命题工作；其次是命题管理人员参与高考命题工作的主观意愿和积极性普遍不高，高考封闭命题时间长、工作压力大、保密风险高，薪酬待遇与工作量和工作压力不符，甚至影响到正常生活。第四，应急预案不够完善。高考综合改革社会关注度高，舆情燃点低、发酵快，各省的应急方案多停留在常规工作上，缺少对突发事件的预测和应对准备。

 3提升命题能力的参考性建议

　　为推进高考综合改革，作为责任主体的省级教育行政部门必须提高认识，加强命题能力建设，提升命题能力和水平。

　　第一，从教育改革全局出发，提高加强命题能力建设的意识。学考选考是深化教育体制改革、健全立德树人落实机制的关键环节，要从培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的高度深刻理解高考综合改革的意义，以积极的姿态认识到加强命题能力建设的重要性，从而主动提升教育考试治理能力和现代化水平。

　　第二，从教育改革长远出发，多举措全方位加强命题队伍建设。命题队伍建设是学考选考能否顺利实施的关键。学考选考的命题复杂程度远远超过原高考自主命题，主体责任部门要有足够的心理准备，留出充裕的时间预期，要基于长期建设的考虑，出台配套政策，采取针对性措施，尽快组建命题教师和命题管理人员队伍，通过系统培训、外派实习等手段培养命题队伍，提升命题水平。

　　第三，从高校人才选拔要求出发，以高考评价体系为参考设计命题蓝图。学考选考是国家统一高考的一部分，虽然命题由各省负责，但高校对考生能力水平的要求是相对一致的，因此各省学考选考的考查内容、试题难度都不应有太大差异。教育部考试中心基于国家课程标准和高校人才选拔要求研制的高考评价体系为各省命题提供了相对统一的标准，学考选考的命题应以高考评价体系为指导，确保试题质量。

　　第四，从学考选考是国家统考角度出发，国家级考试机构应给予省级考试机构技术上的援助和支持。教育部考试中心作为国家级的专业考试机构，应基于全局意识，在学考选考中主动而为，针对有些省份命题能力薄弱的情况，提供有针对性的技术支持：一是依据高中课程标准，参考高考评价体系，帮助制订考试说明；二是在命题管理人员队伍建设和命题教师队伍建设方面予以专业指导，对于一些情况特殊、困难较多的省份，帮助其遴选和培训命题教师，包括进行全真模拟命题，使其能够尽快具备专业的命题能力；三是协助高考综合改革试点省份完成适应性测试，让中学一线教师、学生和家长做到心中有数、有底，保证高考综合改革平稳落地。

　　高中学业水平选择性考试命题能力建设事关高考综合改革的成败。面对全新的命题机制、复杂困难的工作要求，只有主动而为、创造条件，探索适合本省实际的方式方法，加强命题能力建设，才有可能顺利完成任务，渡过高考改革的深水区，取得高考综合改革的全面胜利。