日前，广州市人大委托有关机构开展依法行政调查，结果显示六成受访市民认为行政潜规则比较多，主要有“没人举报就不管”、“出事了才管”、“大事化小、小事化无”、“按领导要求执法”、“按领导要求审批”、“红头文件大于法律规定”、“特事特批”、“红头文件大于法律规定”、“有熟人好办事”等等。而潜规则存在的领域，主要是环保、医疗、城管、教育、公安、交通、工商管理等，而土地管理、食品药品监管和质量监管则被认为属于潜规则存在“比较多”的领域。

      我觉得这个调查很有意思，也很有意义，让大家有机会对公权力进行评价——在中国的传统政治文化中，这些东西一向是不容民众置喙的，所谓“食肉不食马肝，不为不知味；言学者无言汤武受命，不为愚”是也。调查的主题是“依法行政”，其中行政领域中的潜规则特别引人关注，因为它过去一直隐而不宣，恰恰又最能凸显出我们中国当今政治文化的方方面面。毫无疑问这些潜规则一直以来都大行其道，除此以外我还疑心有大量更加隐秘的一些官场潜规则是我们无法知晓的，那些东西如果能够披露出来，一定蔚然大观。

所有这些潜规则，我认为一言以蔽之，其实就是“人治”的规则——之所以不叫潜规则，是因为中国一直以来就是“人治”当道，只不过现在进入转型时期，“法治”成为标准，“人治”方才转入地下，转而成为潜规则。但既然是规则，必定为大多数人所遵从，且理所应当、势所必然，发挥更加主导的作用，“法治”云云反而更像个摆设，且彼此心照不宣、心领神会。上面的那些所谓潜规则，以及其他一些我们无从知晓、也许更多更“精彩”的潜规则，无一不是“人治”的种种体现。

如何清除这些行政潜规则呢？很简单：变“人治”为“法治”，“法治”就是新的标准，也是新的方向。前些年时任广东省委书记汪洋多次强调推进法治建设，“将人情社会变成法治社会。”只有在法治社会，“人治”以及由此导致的种种潜规则才无所遁形。

法治不是“依法主治”，而是“以法主治”。前者是依据法律进行治理，法律更多的时候还只是一个工具，在这个工具背后还有另外的治理主体存在；而后者是以法律进行治理，法律本身就是治理的主体。这两者的区别，其实就是一人主治与众人主治的区别，也是我们经常混淆的“法制”与“法治”的区别。

在法治社会，所有人都参与制定规则，所有人也都必须遵守规则，否则就会受到处罚；而规则的最高形态就是法律，它可以说是所有人达成的一份契约，任何人都不得违背。在这样的社会，任何行政行为也都必须有规可依、有章有循，既不可僭越，也不可怠惰，否则就是违规，类似我们今天大行其道的诸如“没人举报就不管”、“出事了才管”的所谓行政潜规则，是没有存在空间的。

当今中国正在转型，在政治领域就是从“人治”向“法治”转型，只有不断完善、提升我们的“法治”水平，才能慢慢消弭那些形形色色的行政潜规则。这次调查由广州人大发起，但愿人大在今后的法治建设中发挥更大的作用。                       

                                                         2014年8月28日《羊城晚报》